到2020年建成现代职教体系，这是一个动态的目标。为了更接近这个目标，需要合理的政策工具、大教育体系的塑造以及文化与制度的良性互动，其中选择合理的政策工具为政策执行之要。职业教育只有内外构建成基于官产学研共同作用的良好系统，两头延伸为教育体系的有机组成部分，上下统合为完整的职教体系，才算是交出了圆满的答卷。
到2020年建成现代职教体系，这是一个动态的目标。为了更接近这个目标，需要合理的政策工具、大教育体系的塑造以及文化与制度的良性互动，其中选择合理的政策工具为政策执行之要。
美国政策学者艾利森认为，在达到政策目标的过程中，方案确定只占10%，而其余90%则取决于有效的执行。现代职教体系的建成，“徒法不能以自行”，政策执行才是最直接、实际和具体的解决问题的过程，而任何的资源分散和目标偏离都会影响政策的执行效果。
到2020年建成现代职教体系，这是一个动态的目标。为了更接近这个目标，需要合理的政策工具、大教育体系的塑造以及文化与制度的良性互动，其中选择合理的政策工具为政策执行之要。职业教育只有内外构建成基于官产学研共同作用的良好系统，两头延伸为教育体系的有机组成部分，上下统合为完整的职教体系，才算是交出了圆满的答卷。
选择合理政策工具
政策工具是政府运用权力进行资源配置的手段。政策工具家族有三个最为重要的手段：管制类政策工具、激励类政策工具和信息传递类政策工具。
分析现有的职业教育政策工具，我们会发现：各方所期待的新《职业教育法》出台，实质是希望通过法律、法规等管制类政策工具让职教参与主体行为规范化；而职教生免费计划、职教基础能力建设、大规模职校教师培训计划、中职教师素质提高计划等政策，则是以财政、经济手段，对职业教育的基础建设、能力建设以及教科研支撑系统所运用的激励类政策工具；麦可思年度报告等信息类政策工具则成为政策宣传的重要手段。只是这些政策工具的组合利用，似乎未能真正提升职业教育的地位、社会号召力和自身的成长。
我们考察美国教育制度的设计和工具选择，可以看到，其采用了来去自由、机会均等、不搞分轨教育或类似的制度，而是通过一种非常隐蔽的方式（如根据能力或成绩划分学习小组）来实现学生的分流。在美国，大多数职业均没有对正规教育或学位提出要求，学生可以通过正规教育或职业教育的途径获得同一工作，雇主很难根据学生的毕业证书来判断他是否具备完成工作所需要的能力。
我们再看德国，阵容齐整的教育——职业资格框架和等级森严的就业市场相结合，构成了德国公立和私立各部门的就业体系，这个高度层次化和标准化的教育——就业体系，来自于一个教育家、雇主、学生家长以及学生本人都认可的制度设计理念——“专业领导力需要学校教育和职业培训的共同努力”，以及该理念指导下的一系列制度化设计。
由此看来，体制结构上的差异，构成了一个大的社会背景，从根本上决定了人们的职业偏好和教育选择。美国的职业教育，更多地遵循了教育内部的发展规律，顺从了教育的本质，让学生充分自由地成长。而德国的职业教育，更多地与经济学家的双重中心观不谋而合，认为人力资本需要学校教育与就业训练共同造就。
我国现代职教体系建设的文化背景似乎更接近美国的制度模式，但我们的政策工具选择却更多地与德国的做法相似，例如中学后的分流、职教普教1:1的比例、600多所升本学校的职业教育转型等强制性的政策工具选择。现代职教体系建设依赖于市场、政府、学校、学生的良性互动和支撑互动的政策工具。今后的发展道路，是更多地以市场工具为手段，引发职业教育竞争发展的格局？还是沿袭政府一贯大包大揽的做法，通过强制分流来创造职业教育体系的建设环境？这是职教发展转型期的重要课题。
塑造大教育体系
加拿大《职业岗位分类词典》对7000多个职业岗位进行了分析，认为其中65.76%的职业岗位所需的职业技术培训时间不超过一年，54.53%在6个月以下。也就是说，满足产业结构需要的适岗教育只需要一个较短的过程，职业教育之“职业”是一个易于获得的过程，而职业教育之“教育”则是一个终身的过程，职业教育作为终身教育的一个阶段、一个过程，要为人的终身发展奠基，这就需要我们具有融合职业教育和普通教育的终身教育理念和制度设计，将职业教育向两头延伸，从而改变教育的生态。
一方面，职业教育要向基础教育甚至学前延伸。黄炎培曾提出职业教育要向小学渗透：“就是当高小期内，视察学生从农的多，还是从商的多？倘使从商的多，则一切课程均以商业为中心……这种以职业为中心的教育，叫做职业陶冶”。美国国际技术教育协会制定的《美国国家技术教育标准：技术学习的内容》中列出了基础教育阶段学生需要掌握的核心技术知识与技能标准，强调通过技术素养教育，指导学生为一个技术世界做好准备，让学生理解技术在社会发展中所扮演的角色，技术对环境的影响，社会在技术的发展和使用中所扮演的角色，以及技术教育对于学生终身发展的意义。在我们的幼儿园里，孩子们学拼音、背古诗、学数学，而德国的学前教育则强调“事实与环境教育”、“实际生活与家政教育”，通过带孩子们参观警察局学会如何报警，通过参观消防局学会如何灭火避灾。“职业”的教育让孩子们产生了职业无高低贵贱的职业认同感，这使职业教育比“惟有读书高”培养“精致利己主义者”有了更广泛的社会基础。
另一方面，职业教育要真正建造起“立交桥”。职业教育内部中职和高职的分层，更多的是解决“技术”与“技能”、“会做”与“做好”相互区别问题，而职教体系的建设是把职业教育放在终身教育的背景下，通过技术手段设计普教与职教文凭等值、各类各层次教育资格认证、学分转换制度。只有打通职业教育和普通教育相互分隔的局面，让每个读职校的学生能在可预期的开放背景下认真学习、努力向上，才能真正发挥出教育的功能。而无论是普教还是职教，教育提供的是每个时期最好的“助产婆”功能，这样，所有教育都在为人的职业做准备，同时“教育”又与“就业”保持适当的张力，也使教育获得自身的成长和发展的独立空间。
现代职业教育体系在适应产业结构需求的同时，还担负着学生能力提升、学生自我发展的社会功能。职业教育体系建设政策中关于终身教育的特别提醒，如果所有的学段都能积极响应，将在一定程度上强化职教内部的联系，以及职教和普教与成教的联系，形成一个彼此衔接补充的完整的教育体系。
文化与制度良性互动
职教体系建设是社会体系建设的一部分，每一个职教参与者都在选择、决定和塑造自己的个性。如何使各参与方的策略选择从“个体理性”走向“集体理性”，从而使系统整体有活力地运行，必须通过文化和制度的良性互动。
长期以来，职业教育缺少大众认同成为了制约职业教育发展的深厚文化背景，国家政策推动的“集体理性”面对着“个体理性”的排斥。一项调查表明，对于“选择就读职业学校的原因”，72.2%的中职学生的回答是“没考上普高”，73.1%的高职学生回答“没考上本科”。
在一段相当长的时期中，一种文化习惯总会被一些随机事件所引发的新惯例所取代，从而形成文化的演进。随着高等教育大众化的推进，人们对职业的认知也越来越务实，这为现代职教体系的制度设计提供了良好的外部条件。目前，现代职教体系建设中的一些制度设计形式化和非人性化，与千家万户“望子成龙”的期待存在着一定冲突，但国家利益和百姓自身对职业和教育的需要是共同的，制度设计只有建立在共识的基础上，并用各方的核心利益来驱动，文化与制度才可能形成更加良好的互动。
诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森认为，发展的目标和手段要求把自由的视角放在舞台的中心。按照这种观点，人的自由是发展的最终目的和重要手段，当人有机会对自身的前途进行塑造时，一定要把他看做是准备主动参与的，而不是让其被动接受。因此，国家和社会必须在加强和保障人们的选择权和参与能力方面发挥重要作用，而不是只为其提供制成品。文化和制度的良性互动也应该遵循这个基本原则。
(作者系扬州大学教育科学学院教授)
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