据统计，2012年全国中职学校在校生2113.69万人，占高中阶段教育在校生总数的46%。中职教育占据了高中阶段教育的半壁江山，在国家经济转型和产业升级中起着举足轻重的作用。大力发展现代职业教育，更是被党和政府提到了与推动工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的战略层面。
《职业教育法》规定，各省份应制定本地区职校生均经费标准。然而，18年过去了，只有14个省份出台了标准——
在我国，中小学和大学都有生均经费标准，唯独中职学校没有。因为没有标准，一些地方政府在拨款时长期“忽略”中职学校。《职业教育法》规定，各省份应制定本地区职校生均经费标准。然而，18年过去了，迄今为止，只有14个省份出台了生均经费标准，余者依然没有结果。
如今的中职教育，比以往任何时候都需要各级政府的大力支持和经费保障，因此，制定和出台中职生均经费标准是必须迈过的一道坎。
在我国，中小学和大学都有生均经费标准，唯独中等职业学校没有。因为没有标准，一些地方政府在拨款时长期“忽略”中职学校。业内人士为此呼吁了18年，但迄今为止，只有14个省份出台了生均经费标准，余者依然没有结果。
据统计，2012年全国中职学校在校生2113.69万人，占高中阶段教育在校生总数的46%。中职教育占据了高中阶段教育的半壁江山，在国家经济转型和产业升级中起着举足轻重的作用。大力发展现代职业教育，更是被党和政府提到了与推动工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的战略层面。
如今的中职教育，比以往任何时候都需要各级政府的大力支持和经费保障，因此，制定和出台中职生均经费标准是必须迈过的一道坎。
18年无果的难题
1996年颁布的《职业教育法》曾明确规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准。”然而，18年过去了，至今只有福建、浙江、新疆等14个省份和新疆生产建设兵团以及大连、青岛、宁波等计划单列市出台了标准，全国过半省份依然没有结果。
18年间，教育部多次督促各省份尽快出台标准，也多次召开过专题会议，甚至邀请各省份相关负责人坐下来商谈，但结果却一直不尽如人意。
没有标准，中职投入一直处于较低状态。从总数上看，全国中职投入水平远低于财政增长。2010年，中等职业学校预算内教育经费仅仅占全国预算内教育经费比例的6.18%，而同期中职学生占全国学生总数的比例显然超过了经费投入的比例。
统计数据同样反映出中职投入的不均衡以及区域、学校之间的差异。天津、浙江、北京、上海的生均教育经费最高，高者7000多元；而安徽、湖北、河南的经费水平靠后，最低的不足千元，呈现出明显的中部“塌陷”现象。
“多年来，中职投入没有统一的标准，往往是靠领导重视。领导重视的地区投入就多，不重视的地区投入就少；中职示范学校获得的经费多，普通学校得到的经费少，这就造成了西部、中部与东部地区的差距越来越大，学校与学校之间的差距越来越大。”广西大学教育学院副院长沈有禄说。
教育部职业技术教育中心研究所研究员周凤华分析说，过去，国家教育经费总量不足，大部分钱用于保障义务教育和高等教育，中职学校投入是“基数+增长”，在保障学校基本运转后，余钱通过项目等形式对一些学校进行补贴。但现在看来，这样的投入方式总数比较少，也比较随意。“一些地方政府往往是不管学校人多人少，给一个数，对中职没有形成长效保障机制。”
近两年，随着我国经济下行压力增大，中央再次将职业教育提到了国家战略发展层面，推入了快速发展通道。今年2月，李克强总理主持召开国务院常务会议部署加快发展现代职业教育。会议指出，发展职业教育是促进转方式、调结构和民生改善的战略举措。以改革的思路办好职业教育，对提升劳动大军就业创业能力、产业素质和综合国力，意义重大。会议把“强化政策支持和监管保障”作为加快发展现代职业教育的五项任务措施之一，特别提出“各级政府要完善财政投入机制，分类制定和落实职业院校办学标准，加强督导评估”。
在这样的背景下，尽快制定中职生均经费标准，成为一项刻不容缓的“国家任务”。
中职免学费能否替代生均经费标准
在各省份生均经费标准迟迟未能出台的情况下，近年来，国家通过其他途径弥补中职投入不足的短板：
2009年，中央出台中职免学费政策，先从农村家庭经济困难学生和涉农专业免起。按照每生每年2000元的免学费标准，由中央、省级和各地财政按一定比例共同分担。当年，中央财政为此专项投入42.6亿元。
2010年，这项惠民政策又覆盖到城市家庭经济困难学生，中央财政投入增加至88亿元。
2012年秋，国家再次扩大免学费范围，所有农村学生都可免费上中职。据测算，中职学校约90%的学生可享受免学费政策，受惠学生达1200万人。中央投入超过160亿元。
在国家中职免学费政策的带动下，许多地方出台了配套政策，多数省份中职投入水平有所提升，中职学校经费保障水平得到提高。
但是，多位业内人士向记者反映，这项利好政策在地方执行层面上也遇到一些尴尬：
——免学费之后，一些地方政府将免学费政策等同于学校运转的经费，因此取消了原来投入的部分资金。中部地区某市教育局副局长私下对记者说：“中职免学费后，我们市财政为此多支出了1亿元。财政给中职投入的总数就那么多，免学费的配套资金占去了大部分，原本应该投入学校用于专业建设、设备购置的钱就没有了。”
——免学费资金需要各级政府捆绑投入，不少县级政府少投入，甚至不投入，学校只能靠中央和省里的这笔专项维持运转。作为最基层的办学单位，学校根本不敢开口向当地政府要这笔拖欠款，致使学校长期处于经费短缺状态。江苏省教育厅职教处副处长刘克勇在全国调研中发现，有些学校只能拿到中央拨付的1200元/生，而地方配套的800元/生从2009年到现在一直没有兑现。比起免学费之前，学校收入少了1/3或一半。为了维持运转，学校只能贷款、欠债。
——免学费前，学校通过收学费来弥补办学成本的不足。免学费后，学校不能再收取学生的学费，办学成本的缺口无法补齐。内蒙古察右中旗职业中学校长刘志毅透露，旗政府只管学校教师的工资支出，再无其他经费，维系学校运转全靠每生每年2000元的免学费补贴，而学校要开齐教育部规定的各类课程，每生每年的培养成本约在3300元至4000元，每年缺口达150万元。因此，作为校长，他的重要“使命”就是想方设法筹资补缺。
此外据湛江日报披露，中职免费政策之前，该市中职中技学校每生每年收费在2900元至5500元（经物价部门批准），每年收取学费21695.5万元；免学费后，所获补助资金12599万元，前后相差9096.5万元。
周凤华认为，中职免学费的资金是对学生的资助，只是解决了原本应由家庭承担的教育支出。对于学校发展而言，亟待获得“保运转”的生均经费保障。
地方政府是出不起还是不想出？
免学费政策让更多学生进入了中职，但快速发展的中等职业教育，依然急需地方政府的大力支持。可一涉及到出钱，立马就会冒出多种不同的声音。
一种观点认为，地方财政没有钱，无力投入中职。云南省教育厅相关负责人道出了其中的苦衷：地方教育经费总量有限，义务教育要保障，学前教育和高等教育要投钱，哪个花钱都不能少。现在再增加中职生均经费，云南每年中职招生20万人，这么大的基数，对省财政来说是一个不小的数额。在没有增量的前提下，只能对存量的“蛋糕”重新切分。
但从14个已出台生均经费标准的省份来看，其中不乏经济欠发达地区，如海南、新疆。
2007年，海南省委、省政府提出“三年打好职业教育翻身仗”的目标，对职业教育重点支持、重点倾斜、重点发展。2009年海南省制定了生均经费标准，为中职教育发展奠定了较好的基础。
新疆把职教列入战略层面进行规划和部署。2012年，自治区汇聚各方之力，出台了职业院校生均经费标准：高职院校4200元/生，中职（含技工学校）生均公用经费1000元。自治区党委、政府表示，这个标准还要逐年提高。
经济欠发达地区能够制定中职生均经费标准，那么经济发达地区就更没有理由找托辞和借口了。
另一种现象是，地方有钱也不愿意发展职教。
沈有禄认为，一些地方政府对职教不重视，在职教经费投入上打折扣。以城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%，但全国许多省份实际用于职业教育的比例都比这个标准低。
东部某省一位分管职业教育的领导道出了背后的秘密：一些地方政府不愿给中职花钱，财力问题可能只是一个挡箭牌，主要还是认为中职花钱多，又不出成绩，“领导更愿意把钱花在出效益、出名声的示范高中上”。
此外，中西部产业不发达，培养的中职生多到东部就业，等于是用有限的地方财政为东部经济发达地区培养人才，这也是部分中西部省份不愿多投入的一个原因。
对此，上海市教委副主任印杰认为，中西部经济正在发展之中，职教更应先行，“等到产业发展起来，再发展就来不及了。现在省钱，但日后人才培养会出现断档，这是不划算的”。
中职是直接服务于地方经济和社会发展的教育，是推动地方经济快速发展的引擎。国内外多个区域的经济发展经验表明，经济发展好的区域，肯定是优先发展中职的区域。
“给不给职教花钱，关键是一个认识问题。职业教育直接服务于地方经济，带动产业升级，地方政府有责任把它办好。”作为职教投入的受益者，山东省潍坊市委书记杜昌文一语道出其中的秘密。
始终绕不开的成本分摊问题
如今，制订中职生均经费标准已是业内的共识。但在现实操作层面，生均成本如何核算、怎样拨付，仍存在许多争论。
周凤华仔细分析了现有的地方方案，她发现，各地对“生均经费”的界定并不统一。有的省份包括教师的人头费、基建费用，有的省份仅指拨给学校的经费。核算方式也不相同，有的地方按专业进行核算，有的地方则是不论什么专业和地区，统一经费标准。这就导致了省份之间生均经费标准上的差异。
周凤华说，中职涉及19个大类、300多个专业，每所学校、每个专业的培养成本都不一样，成本核算涉及设备、耗材等，非常复杂。随着产业升级和经济发展方式的转变，生均成本核算还会变得更加麻烦。如何建立较为合理的公共财政配置办法及动态调整机制，是财政、教育共同面对的新课题。
根据记者对部分职业学校的长期观察发现，成本的高低与学校的办学质量并不一定成正相关。成本高的学校教学质量也未必高。反之，成本低的学校教学质量也未必低。
譬如，一所学校如果供养的非教学人员过多，其成本分摊的也多，实际上是财政投入的另一种流失。
还有教学设施和设备分摊问题。如果学校把有限的经费用于购置昂贵的实习设备上，或者用于校舍的贪大求全上，也会造成成本虚高的假象。而有些学校则会通过与企业合作共建等方式，利用企业资源来节约此项成本。
成本核算蕴含了许多复杂的、难以辨别的因素，究竟如何分摊和计算，的确是个难题。
广东省佛山市顺德区教育局副局长陈锡钊认为，生均成本标准核算越简单越好操作。他建议国家可以给出一个指导性意见，给出一个通用的比例，这样，地方政府从财政收入中切块才“师出有名”。
不少专家都比较赞同浙江的做法。该省采取自下而上的方式，由中职学校、区县按照学校运行成本上报生均拨款平均参考值，最后由省级统筹，制定省、市、区分担标准。同时，浙江还参照普通高中生均经费标准，把中职生均公用经费提高到普通高中的1.5倍以上。
中国教育学会会长钟秉林认为，中职生均经费标准也可以参照高职院校的标准。他建议：“高职院校生均经费标准应达到并逐步超过本地区普通本科院校生均经费标准，中职学校生均经费标准不低于高职院校生均经费标准的80%，并根据政府财力、物价水平等因素变化，建立职业院校生均经费标准拨款动态调整机制与保障监督机制。”
周凤华还提醒，在制定生均经费标准时，还要考虑到民办中职学校。对紧缺专业、农林专业等，政府可通过购买学位等方式，给予生均经费支持。“但目前，只有重庆、山东两地出台的方案考虑到了这一点”。
把中职生均经费纳入财政保障机制
2012年，全国教育经费实现了占GDP4%的目标。教育经费的增长，给中职生均经费标准的出台带来了机遇。
“现在，国家是在聚全社会之力发展职业教育。教育部门也需重新划分经费蛋糕，给职教留出合适的比例。”沈有禄说。
过去，中职的投入是“谁办学、谁出钱”。在现行的分税制财政管理体制下，经济欠发达地区市县一级政府财力非常有限，教育、卫生、社保等民生支出又大，一些市县即使把新增自有财力全部投入到教育都是不够的。对此，沈有禄建议，中央和省级财政要加大对经济困难地区的转移支付。而这也是发达国家的通行做法。例如在新西兰，职业教育经费70%来自政府，20%来自学费，10%来自社会资助；而在澳大利亚，TAFE学院90%以上的经费来自联邦政府和州政府拨款。
财政部财政科学研究所金融室副主任马洪范认为，发展职业教育，一要通过法律制度、政策安排及公共资源配置予以保障；二要加强国家干预，建立有效的职业教育经费投入保障机制。
有学者建议，应修改《教育法》、《职业教育法》，体现保障中职投入的内容，让中职生均经费有法可依。
此外，还有专家建议，应借鉴我国义务教育经费保障机制的成功经验，将确定后的中职生均经费标准，纳入各级财政预算保障体系中，经同级人大批准执行，建立监督机制，确保各地中职生均经费落到实处。
投入只是中职教育发展的一个方面，多位基层教育局长向记者表示，中职要有为才能有位。“要靠质量赢得尊重，赢得投入。中职不能只喊着要钱，又培养不出人才。哪个地方政府也不愿意花冤枉钱。反过来，对于教学质量好、社会评价高、经费使用效率高的中职学校也应有奖励。”武汉市仪表电子学校校长邓国平说。 （本报记者 李曜明 张婷）
《中国教育报》2014年4月22日第1版
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