产业转型升级背景下的中等职业教育——困境与出路

　　在中国经济进入新常态的背景下，我国的职业教育体系能否支撑中国经济转型升级对技能人才的需求，怎样才能支撑？有关职业教育转型的讨论，已经超出教育改革的层面，成为社会经济改革的焦点。
　　这是最坏的时代，也是最好的时代在东部沿海，传统制造业大省正在推进腾笼换鸟、空间换地。产业升级的内在变化，再加上用工成本的持续增加，流水线的自动化改造成为众多企业的必然选择。伴随机器换人，企业用工数量的需求有所下降，但是对产业工人的职业素养和技能水平却有了更高要求。一些务实的地方政府甚至给予高职院校比普通高校更大的财政支持，在管理体制上进行了诸多创新。在中西部，为了吸引东部迁出企业落户，地方政府纷纷建立产业园区作为承接平台，职业院校成为有实力的产业园区的标准配置。
　　职业教育对于经济转型升级的重要性，早已凝聚成社会共识。2005年-2013年，职业教育国家财政投入1.23万亿，年增长18%。在过千亿的中央职业教育专项中，大部分用于中职教育，仅中职学生资助的资金就高达761亿。但是，中职教育似乎依然是那片“最短的木板”。长期以来，有偿招生、编造学生档案套取财政补助之类的负面新闻不断。前一段时间，依据较高的流失率和不佳的教育增值评估结果，有学者对中国的中等职业教育全盘否定，称其“误了百万中职生”。
　　中职教育果真如此不堪？借鉴《双城记》中的名句：这是最坏的时代，也是最好的时代。伴随着经济转型升级，中国的中职教育也处于变革和转型之中，泥沙俱下在所难免。激烈的招生大战，高昂的招生成本，参差不齐的培养质量，较高的学生辍学，是不争的事实。现实中，也确实存在大量的中职学校由于种种原因，无法提供居民满意的教育服务，日趋凋敝。在不少省份的规划中，预期保留的中职学校数只有现存的一半。而不少中职学生，由于所接受的义务教育质量不佳，实际上已失去学习能力，家庭也并不寄望孩子的人力资本提升，而是期望学校能把孩子管住，矫正孩子品行，安全度过青春期。
　　不过，数据表明，中职教育最艰难的历史时期已经过去了。官方中职学生统计存在比较严重的水分，根据挤出水分后的数据来看，2012年的中职免费政策是一剂强心针，扭转了中西部地区中职教育招生下滑的势头。伴随中职教育资源的优化整合，招有新生的中职学校数在不断减少，中职学校的校均规模大幅提升，现存中职学校的生存境况正在改善。
　　根据在产业升级中所起到的作用，可把中职教育分为：（1）与产业缺乏联系的升学型教育或看护教育；（2）满足简单技能人才需求的职业技术教育；（3）顺应产业升级人才需求的职业教育；（4）引领本地产业升级的职业教育。现实中，满足简单技能人才需求的职业技术教育难以吸引初中毕业生，正在逐渐减少。引领本地产业升级的中职教育十分罕见，笔者在近百所中职学校调研中仅见一例。第一类和第三类是目前生存良好的中职学校的主体。
　　在2014年以来的行走中，笔者看到秦岭脚下的农业县职教中心引入东部企业合作而蒸蒸日上，看到豫西平原上的国贫县职教中心探索出的“柜台出租式”混合所有制，看到珠三角的镇属理工学校站在电子商务潮头引领本地纺织产业升级。已经有一批中职学校，探索出了符合自身禀赋的发展道路，招生好过普高，甚至能吸引超过重点高中分数线的孩子就读。一些具备深厚产业背景、不同于早期民办中职学校创办者的企业家，在意识到本行业职业技能人才供求鸿沟背后巨大的经济潜力后，已经开始在本行业的技能形成领域跑马圈地。
　　职业教育，不仅为产业转型升级提供技能型人才，其自身转型也正在成为产业转型升级的一部分。
　　挑战来自何处？
　　无需过分担心一部分中职学校的关闭。每个县都要办好一所职业学校、普职比大体相当的政策诉求很大程度上是旧体制思维方式的产物。需要严肃对待的问题是，如今的中职教育能否适应产业转型升级的需要。
　　从现象层面上看，不适应突出表现在三个方面：（1）有偿招生阻碍了教育质量的提升。在中西部地区，生均招生成本普遍在500元以上，招生成本高的学校超过1000元，个别民办中职学校甚至超过2000元。在招生市场混乱、质量信号无法有效传递的情况下，相当一部分学校支出被消耗在抢夺生源的过程之中，很多学校的招生成本甚至大于实际教学经费。（2）在地方政府招商引资和学校盈利动机下，中职学校沦为“劳动力中介”。在地方教育行政部门强制学生实习事件曝光后，地方政府摊派企业实习的情况有所好转。但是，校企合作依然更多体现出企业短期内对廉价劳动力的需求，而非中职学生技能训练形成的必要过程。（3）中职学校的“去职业技术化”。升学教育一直就是中职学校的两大功能之一，满足了部分渴望接受高等教育、支付能力有限而又面临当地普通高中学位不足情况的家庭的教育需求。近年来，随着中高职衔接和职业教育立交桥的搭建，中职教育的升学渠道得到了拓展，极大的增强了升学教育的吸引力。在中西部，尤其是本省对口高考本科招生指标较多的省份，升学教育已经成为县域中职学校的主要办学模式。受限于财政投入、办学条件、师资等因素，中西部县域中职学校以升学教育功能为主无可厚非。但是，这一情况正在向东部地区蔓延。在中职免费政策实施后，由于需要地方财政承担免费补助，一些东部地区实训条件很好的中职学校缩减了对非本地户籍学生的开放空间，而本地户籍学生倾向于继续升学而非就业，升学教育的比重正日益加大，中职教育与本地产业以往的紧密联系正在淡化。
　　现象层面的各种不适应，指向一个共同的内因——中职教育供求匹配机制的失衡。整个社会对职业教育的关注起始于二十一世纪初期开始的产业界对技能人才的“饥渴”。此后，2002-2005年国务院连续三次召开全国职教工作会议，逐步明确了接下来若干年的职业教育政策方向，延续至今。由于缺乏国家与企业联盟之间较为稳定的协调机制，以及企业集体行动的支持体系，企业无力在宏观层面促成有利于行业技能形成的制度安排。在政策动员中，教育系统内部的声音成为了主导力量。最终，教育系统内部主导下的中职教育发展思路很大程度上吸收了过往义务教育发展的经验。中央集权主义的特征日益明显，以此对抗地方政府在提供针对弱势人群的公共教育服务上的激励缺失。
　　然而，中职教育与义务教育存在根本性的差异。义务教育服务高度标准化，中央集权主义的做法在成功克制地方政府的激励缺失后，所引起的效率损失并不太大，极大的促进了义务教育的发展。但是，中职教育与市场紧密联系，在各地不同的发展环境中，形成了形态各异的发展模式。在中职教育的发展方式上借鉴义务教育的成功经验，不仅效率损失更大，而且还会破坏一些进入良性轨道的区域发展模式。
　　教育系统内部主导的中央集权主义模式与地区中职发展异质性之间的冲突，难以有效的沟通地方政府偏好、其他办学主体利益诉求、居民教育偏好和企业技能人才需求，正是当前诸多现象的深层原因。在招生市场混乱、质量信号难以有效传递的背景下，中央财政在中西部地区瞄准学生人头的拨款方式虽然会起到拉动作用，但是无疑会有相当比例的财政补助被消耗于生源竞争而非职业素养提升、技能形成过程，也难以抑制地方政府和校方在学生入校之后开展“劳动力中介”活动的激励。而在东部地区，中职学校越来越强的“去职业技术化”倾向，需要部分归因于当前教育系统主导的中央集权主义模式对以往区域中职发展模式的破坏。
　　路在何方——探索中国特色的技能形成体系
　　为了更好的思考中职教育的中国路径，需要对世界上其他国家的技能形成体系有所理解。
　　在不同的市场经济国家，利益相关方围绕技能形成的制度安排展开长期的博弈，形成了不同的技能形成模式。正规职业教育在不同模式中的功能存在显著差异。以美国为代表的自由主义模式，政府责任小、企业参与少，职业教育附庸于普通教育，职业技能培训主要是以个人需求的形式由普通教育体系得到满足。以日本为代表的分割主义模式，企业参与程度较高、政府责任小。相当高比例的青年人在离开普通教育系统后进入大公司的内部劳动力市场，随后接受一系列密集的技能培训，公司里提供工作轮岗安排，公司内部培训中心与职业学校提供脱产培训课程。以瑞典和法国为代表的中央集权主义模式，企业参与程度低而政府责任高。公共政策致力于支持职业教育与培训作为学术性高等教育的可行替代品，职业教育培训被整合入普通教育系统，促进低学历青年人融入教育和劳动力市场。以德国为代表的集体主义模式，公司对培训的高度参与和国家对支持职业培训的高度承诺融合在一起。德国公司承担了相当可观的职前教育培训成本，企业雇主协会和工会在集体培训系统的管理和改革中发挥着重要作用。
　　虽然上述各国的技能形成模式各不相同，效果各异，但是经过利益相关方的长期博弈中，通常与其经济模式相匹配。然而，我国的职业教育发展，尚处于“人格分裂”之中。
　　在理想愿景的话语体系中，对德国集体主义模式的尊崇占据主导；在当前现代职业教育体系的建设中，整合中高职、力图以应用型大学作为职业教育体系顶端的一系列政策明显具有以教育行政系统为主导、以加强政府责任为基础的中央集权主义模式倾向；而在现实中，分割主义和自由主义的技能形成模式在提高我国劳动力素质方面发挥着重要作用。在大量享有稳定的市场地位、员工流动性较低、资金较为充裕的大企业，往往有十分完善和发达的企业内部培训系统，有着浓厚的“分割主义模式”的痕迹。而在人员流动性较高、个人技能投资回报较高的行业，从业者往往通过公办教育系统之外的社会培训机构获取个人技能提高的机会，例如IT培训公司、厨师培训学校、美容美发培训机构。不过，作为我国企业主体的大量中小型制造业企业，员工流动性较高，再加上技能形成过程的高成本以及个人投资回报率偏低，难以通过分割主义模式或是自由主义模式受益，而教育系统主导的中央集权主义模式同样难以提供有效的技能人才供给，中国产业升级的“技能饥渴”仍在延续。
　　为了从宏观上破除中职教育发展所面临的阻碍，需要促成职业教育理想愿景、政策理念与现实格局从分裂走向统一。尊重现实格局的多样性和复杂性，是探索具有中国特色的技能形成模式的必要条件。中国特色的技能形成体系，还远未到能够总结经验的时刻。但是，基于技能形成体系与现实经济格局相适应的基本原则，根据东中西部数十个县市实地调研的经验观察，我们依然可以提出一些基本主张：
　　第一，调整中央集权主义的技能形成模式，转变政府职能。调整教育系统主导的中央集权主义的发展模式，并不意味着政府放弃作为，而是转变政府在职业教育发展中所扮演的角色，吸取国企改革的经验与教训，在顶层设计上超越对公办职业教育的“父爱主义”关怀，超越依据行政地位进行资源分配的传统方式，站在国家产业升级技能形成的视角来审视公办职业教育、民办职业教育以及混合所有制的相互关系。需要更多去提供（但并不意味着生产）软性公共服务，比如促进具有公信力的、兼顾教育规律和市场需求的职业院校教育评价，加快推进中职学校教育质量信息的有效传递。
　　调整教育系统主导的中央集权主义的发展模式，也并不意味着政府不投入或是中央政府减少投入，而是改变投入理念和投入方式。归根到底，财政投入需要支持的是符合产业升级需要的技能形成体系而非公办职业教育体系，需要更多瞄准技能形成过程而非学生人头或是硬件设施、实训基地。在职业教育质量信息有效传递机制建立之后，可以在中职学校教育评价基础上探索面向技能形成过程的共财政支持方式。
　　在中央地方关系调整的大背景下，需要对职业教育发展中的中央、地方权责进行更细致的思考。在义务教育发展的过程中，我们充分发扬了中央集权主义模式的优势，抑制了中国式分权体制下地方政府“重视经济建设、轻视公共服务”的激励，在提升义务教育发展水平和均衡化发展上取得了举世瞩目的成就。但是，应当注意到职业教育与义务教育的根本不同，避免过度沉迷于以往的成功经验。过去若干年，随着中央政府职业教育政策力度的加大，已经出现了某些区域、模式受益、另一些区域、模式受损的局面。进一步说，受益的区域、模式许多并不符合产业升级的技能人才需求，而受损的区域、模式却有许多已经进入良性轨道。这一局面，必须得到充分关注。
　　第二，在顶层设计中重构职业教育公共政策动员的“发声机制”。政策动员机制内生于政治体制。公办职业教育系统，由于天然的体制内身份和更好的组织性，在现有的发生机制中声音最为洪亮。尤其是高度依赖于中央财政支持的地区，对于职业教育政策的诉求更容易达成一致，从而更容易共同发出最洪亮的声音，决定最终的政策走向。利益相关者基于自身利益诉求在政策动员过程中结成同盟、发出声音，是政策动员的必然，无可厚非。正因为如此，我们需要在顶层设计中重构“发声机制”，根据产业升级的现实格局和未来方向，来安排发声者及其声音的权重。
　　第三，尊重“摸着石头过河”的改革智慧，给予实践层面的职业教育实践创新更大的试错权和更充分的生长空间，给予实践经验的制度化更宽阔的上升渠道。中国经济转型的历史经验告诉我们，可能会出现一些转型时期特有的组织形态。这些组织形态或许只是过渡时期的产物，但却是平稳转型的客观需要。将更多的资源用于旧格局，不如将更多的资源用于支持蓬勃生长的新力量。
　　在办学体系中，政府能办好的职业学校，毫无疑问应继续由政府举办。财力雄厚、产业发达地区大多属于此类。不过，对于缺少关键要素才能办好的公办学校，可以鼓励通过混合所有制引入市场力量大家一起办，盘活存量职业教育资源。实在办不了的，改制交给市场力量办。产业对高素质劳动力的“饥渴”正推动资本进入一部分行业的职业技能人才培养。如何利用公共资源支持各种组织形态的技能形成，充分发挥市场力量“善”的一面，同时开展有效监督避免其“恶”的一面，会是未来职业教育改革最宝贵的智慧财富。（作者单位：中国教育财政科学研究所）