关于完善地市高职教育经费保障机制的思考

 

 

　　当前高职教育已成为我国高等教育大众化的主力军。在现行分级管理财政体制下，除了省和省之间职业教育投入存在差异外，省管和市管高职院校由于财政资金来源渠道不同，获得支持的力度也完全不同，同样存在冷热不均现象。“生均标准＋绩效奖励”的投入体制，使得省属高职院校逐渐步入良性循环轨道。而因投入主体腰杆不硬导致的“缺钱少粮”窘状，使许多地市高职院校备受掣肘。主要体现在“四难”。

 

 

　　生均拨款标准是国家公共财政向高等职业教育投入的基本依据，是促进高职院校提高人才培养质量的根本保障。财政部、教育部《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度 加快发展现代高等职业教育的意见》（财教〔2014〕352号）提出，2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元。截至2016年底，全国所有省份出台了高职院校生均拨款标准，但不少省的高职院校，生均拨款距离12000元标准还有不小的差距。特别是中西部一些地市所属高职院校，有的生均拨款刚过千元，一般只有3000~5000元，和标准要求差着一个数量级。本来大部分高职院校生均拨款标准低于普通本科，仅相当于普通本科高校的50%左右。而地市高职院校与同一区域内的省属高职院校相比，生均财政拨款相差很大，有的仅为后者的1/10。到2017年达到不低于12000元的全国统一标准，有不小的难度。

 

 

　　“现代职业教育质量提升计划”中央专项资金的分配因素着重考虑了办学规模和财政努力程度，包含了地市在内的所有高职院校，主要帮助各地建立生均拨款制度和实训基地建设，具体分配和使用由省级统筹安排。省级在分配资金时，往往根据扶优扶强的原则，重点支持在区域内发挥引领示范作用的公办职业学校，重点用于省属高职院校建立生均拨款制度和支持每个县重点办好1所标准化的中职学校。相比较而言，处于省县之间的地市高职院校往往成为真空地带，获得中央和省专项支持的项目资金非常少。一些竞争性项目，由于地市高职院校先天性不足，往往处于明显劣势；一些项目要求同级财政配套，市级财政困难无法配套，只得由地市高职院校配套，地市高职院校没有配套资金，不得不忍痛割爱，放弃项目竞争。一所“省市共建、市管为主”的全国骨干高职院校，建校10年多，仅获中央财政专项资金5000万元，省级专项资金500万元。每年市级财政所拨的120多万元公用经费，还不够学校一个月的运转。

 

 

　　目前，我国大部分高职院校经费来源仍以财政拨款、学生学费和创收收入三部分为主，极少部分以举办方投入为主要来源。地市高职院校学生绝大部分来自本地，80%左右来自农村和城市贫困家庭，家庭对教育成本的承受能力弱。而目前高职教育的学费标准一般在6000元左右（艺术等特殊专业一般在8000~12000元之间），加上住宿费和生活费，每年花费在3万元左右，几乎占普通家庭总收入的70%，学生分担职业教育成本偏高，部分学生宁可去打工也不愿意上高职院校。同时，地市高职院校一般地处中等城市，对家长和考生的吸引力不强，每年学校为了招生，经常要作出学费减免的承诺，还要支付潜规则的招生费用，招生的成本比较高。据一些地市高职院校校长透露，招一位农村学生的成本平均在1000元左右，占学费的1/6。家庭困难、学费标准高、招生成本高，由此导致学费收取比较困难，影响了学校的正常运转。如下表中的某高职院校2016年在校生2万多人，按标准学费收入至少1.2亿元，实际上只有9983万元；学费收入占学校总收入的52%；生均财政拨款只有1400余元。

 

 

　　由于生均拨款标准难以落实，很多地市高职院校没有稳定的经费投入渠道，学校建设主要靠商业贷款，沉重的债务成为制约学校持续健康发展的重要因素。而且大多数地市高职院校由普通中专合并升格而来，当时为了抢抓发展机遇，大兴土木，在财政投入不足、银行融资困难的情况下，向教师个人和企业借款以及由施工企业垫资等解决建设资金。待国家全面化解高校债务时，由于不是银行贷款，不属于化债范围，这部分债务一直无法化解。目前，省属高职院校债务大都得到有效化解，但地市高职院校依然负债前行，步履维艰。特别是这些年，地市高职院校新校区建设投入较大，还贷付息压力巨大，每年的学费收入大多用于还本付息，导致地市高职院校在实训设备、师资队伍等内涵建设上投入不足，严重影响和制约了地市高职院校的健康发展。

 

 

　　造成地市高职院校发展困难，有地域方面和办学效益方面的因素，究其根源是“分级办学、分级管理的体制”。通俗地讲是“谁的孩子谁抱”，即省属院校投入由省本级财政保障，市属院校由市级财政负责。这种投入体制，对于分清办学责任、调动各级政府办学积极性、形成区域办学特色等起到了一定促进作用。但由于市级财力是“穷妈苦爸”，地市高职院校这个“苦孩子”自然是发育不良，“长不大”。主要原因有三个方面：

 

 

　　在高校扩张的政策下，国家允许和鼓励地市举办高等职业教育。至于管理责任，当然是“谁举办谁负责”。在这种形势下，地市办高职，都非常踊跃，积极努力向省里争取。等到办起来，市州的干部安排好了，才知道不光是一次性的建设投入，而是每年都要持续投入，于是有的地市开始打退堂鼓，想交到省里。省里当然不想收，理由很充分，“分级办学分级管理，自己的孩子自己抱”。如江西省财政厅、江西省教育厅《关于公办高职院校生均拨款标准有关事项的通知》（赣财教〔2014〕92号）明确规定，“建立生均拨款所需资金按照高职院校隶属关系由同级财政负担，即省属高职院校所需资金由省财政负担；市属高职院校所需资金由有关设区市负担。省财政根据有关设区市保障到位情况给予适当奖补。”湖北省教育厅、省财政厅《关于进一步提高公办高职院校生均财政拨款水平的通知》（鄂教材〔2013〕14号）明确规定，“各市州应根据当地实际，参照省定水平，制定具体的提高所属高职院校生均财政拨款水平工作方案，并承担相关经费。”当然省里也并不是完全不管，很多省建立以改革和绩效导向的生均拨款制度，通过“以奖代补”，激励和引导市州建立完善高职院校生均拨款制度，提高生均拨款水平。

 

 

　　本来申请举办高职教育之初，地市政府就应想到要承担的责任。而事实上大部分财政困难的地市根本无法落实办学经费，很多地市还没有建立高职生均拨款制度。市级财政捉襟见肘，所能做的，仅把学院教职工工资纳入财政预算（有的是差额预算），另外在骨干校建设中安排地方配套专项资金。由此，许多地市高职院校只能望“标”兴叹，靠有限的学费积累，滚动发展、艰难度日。据了解，湖北黄冈职业技术学院市本级生均财政拨款2015年为1200元，2016年为1400元，不到同区域省属院校的1/5。当然这里还有一个态度和认识问题。钱总是不够用，此长彼消，关键是用在什么方面。前不久，笔者随教育部领导到江西抚州调研。抚州市政府每年财政可用财力22亿元，还有200多亿元的政府债务，但发展职业教育气魄宏大，不仅为抚州职业技术学院投入5亿元，征地938亩，新建了一校区，改善实训条件，还为学校化解债务1.5亿元，按生均8000元的标准落实了生均财政拨款，整个校园建设非常大气，设施非常先进。

 

 

　　既然“爹不爱”“爸无力”，一些职业院校就想“自我雄起”。特别是一些急需资金进行转型升级和专业布局调整的地市高职，由于市本级财政困难而无法获得资金支持，转而寻找其他渠道资金支持，在增强自身造血功能的同时，也增大了发展的风险。其他渠道一般有三条：一是扩大招生。“生源即财源”，很多学校为了多招生，不惜牺牲师道尊严和付出巨大成本，展开招生大战；结果虽然扩招了部分学生，减轻了办学压力，但师资和办学条件不能满足办学需要，客观上造成了教育质量的下滑，降低了人才的素质水平。有的采取“一贯制”“3+2”的培养方式，招收初中生，既增加了培养成本，又导致中职生源严重萎缩，使得“每县办一所标准化中职学校”的国家政策难以落地。如抚州职业技术学院现有在校生9000人，其中6000人是初中起点，导致当地中职学校招生特别困难。二是盲目借债。很多学校旧债未还又欠新债；在银行无法贷款，就向教师和社会融资，请施工方垫资，引发校园和社会不稳定。三是提高学费标准。很多高职院校通过特殊专业形式，申请高收费，导致学生家庭个人过多承担职业教育投入责任。一些高职院校非税收入占据了教育投入的40%，这个比例与发达国家最高25%的比例相比，明显偏高，与政府主导的投入机制不匹配。“养不起”必然导致“长不大”，地市高职院校非常希望能够收归省管，享受省属高职待遇。

 

 

　　地市高职院校占据我国高职教育的半壁江山，对推进高等教育大众代、普及化，服务区域经济发展特别是农民群众脱贫致富具有特殊而又举足轻重的作用。地市高职院校要持续高质量的办下去，就必须改革现行的管理体制，实行更高层级的管理。即由省级政府作为管理主体，加大省级统筹力度，调动市级投入积极性，省市共建，共生共荣。

 

 

　　我国《高等教育法》规定，“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”法律中只提到国务院和省两级领导，并没有提到地市对于高等教育的责任。经过多年的调整与改革，我国高等教育管理体制不断完善，形成了现在的“中央统一领导、中央和省级政府两级管理、以省级政府为主”的管理体制。法律法规赋予省级政府在统筹发展高职教育中具有义来容辞的责任。

 

 

　　近年来，“省直管县”改革成为我国行政体制改革的热点话题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，优化行政区划设置，在有条件的地方探索推进省直接管理县的体制改革。随着改革的不断深入，省直管县体制由财政向其他方面扩展，成全方位的行政管理体制改革。“地级市被架空”，中央和省的专项转移支付不经过市级，市级无法也无权统筹县级的专项资金。完全依靠市级自身财力，能够养活庞大的财政人口已够吃力的，发展市属高职院校免乎其难。因此，地市政府大多也愿意把这个“包袱”交给省里。

 

 

　　在我国教育管理体制中，省级政府具有独特地位和优势，相对于中央而言具有贴近基层、就近管理的优势，相对于市县而言具有较强的财政统筹和行政调控能力。而地市政府的财政支撑能力和管理水平有限，也不可能形成自给自足的教育体系。为实现区域内教育事业规模、结构、质量、效益的统一，就必须加强省级政府的教育统筹。扩大省级政府教育统筹权是教育体制改革进入“深水区”后的一个战略设计。虽然地市高职院校举办者是地市政府，但这并不表示国家和省级政府不应该承担责任。提高职业教育整体水平是各级政府和全社会的共同责任。近年来，财政部、教育部按照《预算法》和深化财税体制改革的要求，通过进一步整合职业教育补助资金、改革资金分配办法、建立激励机制、提前下达补助资金等措施，加大对地方职业教育的支持，社会反响良好。省里也应加大本级财政的职业教育投入，并统筹中央专项资金，加大对地市高职教育的支持。特别是在现行的财政管理体制下，地市政府缺乏对区域内职业教育发展的资源供给能力，职业教育资源布局不合理、服务产业转型升级能力不强等问题，亟须通过加强省级政府统筹来破解。

 

 

　　我国地域宽广，各地情况千差万别。完善地市高职院校经费保障机制，可视情况分类实施、分步推进。有条件的地区，可将地市高职院校收回省管，由省财政直接保障；条件暂不具备的地方，要加大省级统筹力度，加大对地市高职院校生均拨款的转移支付力度，不断提高地市高职院校的经费保障水平。

 

 

　　健全职业教育分级管理体制，完善以省为主统筹规划高等职业教育的体制；健全以市为主统筹规划中等职业教育体制；明确县级政府发展中等职业教育责任。合理划分各级政府对职业教育投入的责任和比例，地市财政注重保日常运转，省级财政注重支持绩效改革和加强薄弱环节。注重合理布局和资源整合，通过财政投入引导，采取撤、并、转等措施，优化整合地市高职资源，力求每个市州重点办好1所标准化的高职院校，允许办学水平高、社会信誉度高的高职院校升格为应用本科。

 

 

　　目前对职业教育经费保障国家有三条硬政策。一是新增教育经费用于职业教育，二是建立生均拨款制度，三是教育费附加的30%用于职业教育。其中最关键的是建立生均拨款制度。从省域范围看，省属高职院校生均拨款基本到位，现在最难的是地市高职院校。单靠地市政府显然不行，省级政府要加强督办和支持，将建立生均拨款制度作为地市党政领导教育政绩考核的重要指标，作为重大项目安排的重要依据；省级财政要加大对欠发达地市高职教育的支持力度，采取统筹中央资金、省级专项资金等多种形式，配以各种激励机制和竞争机制，加大对地市高职教育的投入力度，帮助其全面建立生均拨款制度，确保地市高职院校生均拨款水平2017年不低于1.2万元，并逐步建立动态调整机制和综合奖补机制，从根本上解决地市高职院校办学经费不足和人才出口不畅两大难题，促进地市高职教育的持续快速发展。

 

 

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确规定，“高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制。”既然地市政府是地市高职院校的举办者，就要承担相应的资金支出责任。省级政府可参照义务教育经费保障机制办法，建立分项目、按比例分担的高职教育经费保障机制，明确市级财政保教师工资，其他建设项目、培训项目、资助项目等由省、市按比例分担。此外，要大力推进办学体制改革，利用政策杠杆，最大限度地引导、激励社会力量办学，逐步建立起财政拨款、企业资助、个人捐资、社会力量办学、个人缴交学费和校办产业创收等多渠道筹集经费的体制，增强综合保障能力。学校也要主动适应经济社会发展和产业发展的需要，利用职业培训、技能鉴定、技术服务、成果转化等多种方式，服务区域经济建设和行业企业，增强自我造血功能。

 

 

　　地市高职院校大多是本世纪初由几所老牌中专学校组建而成，大都进行了新校区建设，存在许多历史遗留问题和特殊困难，急需稳妥解决。一是征地问题。很多地市高职院校新校区建设过程中，为了抢抓机遇和进度，没有办理规划和土地许可，加上当时建设起点和标准低，现在要办理土地证，要进行消防施工，需要一大笔钱不说，学校经常面临群众闹事、老板封门的风险。省级政府和有关部门要督促当地政府和部门稳妥解决，为学校发展创设良好环境。否则不仅影响学校可持续发展，还会影响社会和谐稳定。二是债务问题。针对地市高职院校债务沉重的现实，省级政府和部门要摸清底数、分析原因、建立台账，采取政府贴息等办法，帮助地市职业院校逐步化解存量债务，严格控制新增债务。三是招生问题。目前地市高职院校招生秩序比较混乱，招生成本比较高，省级政府要出台规范招生市场的文件，严格遏制有偿招生行为，实行“本科不招高职学生、高职不招中职学生”的原则，促进各层次职业教育协调发展。

 

　　作者 | 湖北教育科学研究院 朱爱国