“十二五”以来我国职业教育重大政策举措评估报告（一）

 

　　改革开放以来，每当经济社会发展的关键时期，党和政府总要做出战略部署，出台重大政策举措，推动职业教育与经济社会发展相适应，这是中国职业教育取得成功的重要经验。现在，我们再次面临又一个关键时期——我们国家已经进入了全面建成小康社会、实现中华民族第一个百年奋斗目标的决胜阶段，在这样的历史节点上，加快发展现代职业教育比以往任何时候都更加重要，研究和出台新一轮的政策推动举措势在必行。在这样的背景下，对“十二五”以来的职业教育政策推动工作进行总结，对重大政策效果做出科学的评价，并据此提出新的政策建议，是一项紧迫而具有重要意义的工作，这也是设立本项目的目的所在。

 

　　受教育部委托，中国职业技术教育学会承担了本项目的研究任务。学会委托吉林工程技术师范学院职业技术教育研究院、吉林省职业教育研究中心、职业技术教育杂志社、吉林省职业技术教育学会等单位组织课题组具体负责调研和报告的撰写工作。北京师范大学职业教育研究所、辽宁省教科院、宁波职业教育研究所、广东省中山职业技术学院职业教育研究所等单位共同参与了课题的论证和研讨。

 

　　公共政策研究一般包括三个部分，即：对政策本身的研究、对政策执行组织及人员的研究、对执行行动和环境的研究。鉴于改革开放以来我国职业教育的发展采用的是渐进式的模式，即在保持发展定力和延续性的同时，通过不断调整、修正和创新实现新的发展和提高，职业教育的政策具有比较高的稳定度和成熟度，所以我们把研究的重点更多集中在政策的执行情况上，即重点从政策执行的环节如政策构成、政策工具的选择、部门和地方的落实等方面来进行总结和分析。

 

　　在研究时间比较紧迫的情况下，课题组在吉林、辽宁、天津等地分别召开了3次有教育行政部门代表、行业企业代表、职业院校代表和研究机构代表参加的座谈会，深入访谈了23位有关人士，在职业院校的师生、企业负责人和员工中中发放了共计1560份问卷（收回有效问卷1046份）。有关方面对调研活动给予了大力支持，一些专家学者还专门为课题组提供了研究成果。

 

　　本报告在结构上主要由五个部分组成。第一部分是回顾改革开放以来我国职业教育发展与政策推动情况，分析和总结我国职业教育政策推动的主要特点和体系构架，为后面展开政策讨论提供逻辑基础；第二部分是遴选和判断“十二五”以来国家出台的重大职业教育政策，并对其政策系统进行分析，建立起国家战略、政策要点、具体措施之间的关系；第三部分是对遴选出的6方面重大政策的执行成效做出分析评价，找出问题及其原因，提出改进建议，并在此基础上对中国职业教育政策推进情况做出总体分析评价；第四部分是研究未来一个时期我国职业教育的政策走向，为提出重大政策建议提供分析基础；第五部分是对未来一个时期职业教育的政策设计与推动提出建议，包括对一些重大战略做出转型调整的建议和主要政策包组成内容的建议。

 

　　一、我国职业教育发展与政策推动

 

　　中国职业教育的发展不是盲目的而是自觉的，不是自发的而是有目的的。不断发展的延续、新形势的驱动、国家政策的推动，三者的叠加构成了中国职业教育发展的基本逻辑。理清职业教育政策推动的基本过程、主要特点和体系构架是评价职业教育政策成效的基础课题。

 

　　（一）改革开放以来职业教育发展与重大政策事件

 

　　1978年后，通过改革开放，我国生产力得到空前解放，经济实现腾飞，与此相伴随，职业教育也得到持续加快发展。后者既是社会经济变革的有机组成部分，也是促进这种变革的重要力量。所以，每当改革发展的关键时期，党和政府总要做出战略部署，出台重大政策举措，推动职业教育与经济社会发展相适应，从而迈上一个新的高度。

 

　　——改革开放之初，面对“文革”造成的中等教育结构单一、青年就业缺乏必要的职业技能的局面，1978年4月，邓小平在全国教育工作会议上明确提出要扩大农业中学，各种中等专业学校、技工学校的比例；1980年，国务院批转《教育部、国家劳动总局关于中等教育结构改革的报告》，推动各地大力举办中等职业学校；1985年，中共中央做出《关于教育体制改革的决定》，把“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”确定为教育体制改革的重要方面。在一系列政策推动下，到1989年，全国中等职业学校在校生总量达到580多万人，高中阶段职普比例从1976年的6.1∶93.9增长到44.8∶55.2[1]。

 

　　——进入1990年代，我国现代化建设“三步走”战略第二步战略部署全面启动，迫切需要职业教育发挥重要支撑作用。1991年，国务院出台《关于大力发展职业技术教育的决定》并批准召开全国职业教育工作会议，提出要实现到本世纪末“再翻一番”和下世纪经济振兴的目标，必须高度重视和大力发展职业技术教育，要初步建立起从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，又能与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系的基本框架。1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，提出职业技术教育是工业化、生产社会化、现代化的重要支柱，要充分调动各部门、企事业单位和社会各界的积极性，形成全社会兴办多形式、多层次职业技术教育的局面。到1995年，全国中职学校在校生达到1180万人，高中阶段职普比例达到56.8∶43.2[2]。

 

　　——建立社会主义市场经济体制的本质是建立法治国家，实行依法治教是职业教育发展的根本之路。1994年、1995年《劳动法》《教育法》相继出台，作为其下位法的《职业教育法》于1996年5月正式颁布，并从当年9月1日起施行，标志着职业教育进入依法治教轨道，职业教育法律法规体系进入加快建设时期。截至2001年底，全国已有28个省、自治区、直辖市相继制定了实施《职业教育法》的地方法规或政府文件，初步形成了以职教法为核心、地方配套法规为支撑的职业教育法律法规体系，从法律上确立了具有中国特色的初、中、高等职业教育相衔接，职业学校教育和职业培训并举，又与其他教育相沟通的职业教育体系[3]。

 

　　——迈入新世纪，中华民族进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的历史时期，职业教育面临新的发展要求。2002年，国务院召开全国职业教育工作会议，印发《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，重申大力发展职业教育的方针，首次提出建立“现代职业教育体系”，强调以中职为重点，保持中职与普通高中教育比例大体相当，扩大高等职业教育规模，进一步明确职业教育管理体制和多元办学格局。2004年，经国务院批准，教育部等七部门建立起职业教育工作部际联席会议制度，召开全国职业教育工作会议，提出以就业为导向、以服务为宗旨，逐步建立起与经济社会相适应的现代职业教育体系。2005年，再次以国务院名义召开全国职业教育工作会议，提出把职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点，明确中央财政同样担负支持职业教育发展的任务，强调以服务为宗旨、以就业为导向，大力发展有中国特色的职业教育。2010年，中共中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，要求把职业教育摆在更加突出的位置，提出到2020年形成现代职业教育体系，更好满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。在新世纪的头一个10年，我国职业教育办学条件发生了深刻变化，培养能力不断提升。2010年，中职在校生达到2238.5万人，高职在校生达到966.2万人[4]，职业教育在校生总量达到历史最高水平。

 

　　——2012年，党的十八大召开，我国进入全面建成小康社会决定性阶段。协调推进“四个全面发展”战略布局，适应经济新常态，党和政府对职业教育发展做出新的部署。十八大报告提出要加快发展现代职业教育。十八届三中全会进一步强调加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。2014年，习近平总书记对职业教育工作作出重要指示，明确了新时期职业教育的战略地位、时代重任、发展方向、支持重点和各方职责，要求各级党委和政府要把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置，更好支持和帮助职业教育发展，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实人才保障。2014年，国务院召开全国职业教育工作会议，印发《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，推动职业教育与经济社会同步发展，使人才培养的规模、质量、规格更加适应技术进步、生产方式变革和社会公共服务的需要，为学生和社会成员搭建多样化选择、多路径成才“立交桥”。党中央的战略决策、习总书记的重要指示、国务院决定和会议部署，以及此后出台的一系列政策措施，把职业教育的战略地位提到了前所未有的高度，建成现代职业教育体系、基本实现职业教育现代化的步伐全面提速，职业教育发展进入“黄金时期”，站在了新的起点上[5]。

 

　　（二）中国特色职业教育政策推动特点和体系框架

 

　　纵观改革开放以来我国职业教育的发展历程，我们大致可以将其概括为四个阶段，即扩大中职学校比例，积极发展中等职业教育的调整结构阶段；适应“第二步走”战略要求，大力发展职业技术教育的大力发展阶段；保持中职与普高大体相当，扩大高职规模的持续增长阶段；以及至今尚在进行的加快现代职业教育体系建设的形成体系阶段。这四个阶段既是职业教育在自身发展规律驱动下不断成长壮大的过程，也是职业教育在国家大政方针引导下，主动适应经济社会发展需要，持续深化改革创新的过程。从国家政策推动的角度看，可以总结出这样几个特点：

 

　　一是在政策方向上，始终坚持国家重大发展战略的引导。改革开放以来的每一项职业教育重要政策出台，都以国家推动经济社会改革发展的重大战略为根本依据，充分体现职业教育发展服务国家重大战略的立足点，及时回应国家与民族发展的重大诉求，突出职业教育服务现代化建设、服务区域经济发展、服务民生改善的基本功能和作用。

 

　　二是在政策目标上，始终坚持不同发展时期的一致性。逐步建立职业技术教育体系是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出的职业教育发展目标。此后，在每个时期出台的职业教育战略决策中“建立职业教育体系”作为总的发展目标，一直没有改变，并且在对目标的内涵不断丰富、深化和完善基础上，进一步做出强化和更加清晰的描述，从而保证在发展上不折腾、不走弯路。

 

　　三是在政策关系上，始终坚持发展的延续性和与时俱进。从最初提出“促进经济社会发展和劳动就业”，到强调“以服务为宗旨，以就业为导向”，再到明确“以立德树人为根本，以服务发展为宗旨，以促进就业为导向”；从最初提出职业教育要培养“实用人才和熟练劳动者”，到强调培养“高素质劳动者和高技能人才”，再到明确培养“高素质劳动者和技术技能人才”，等等，既注重不同时期政策间的延续，又注重适应时代要求，不断丰富内涵，拓展外延，体现发展和创新。

 

　　四是在政策落实上，始终坚持政府统筹多方协调联动。职业教育较强的跨界性和正外部性特点，决定了在职业教育发展中政府统筹的重要。改革开放以来，在职业教育的重大政策规定中，始终强调政府的发展责任，核心就是发挥统筹作用，做好总体规划，协调各部门行动，动员全社会的力量，共同推进工作落实。

 

　　五是在政策保障上，始终坚持以法治为核心的制度建设。政策的推进最终要依靠制度建设的保障。《职业教育法》颁行后，不断加快推进以职教法为核心，以其他相关法律为补充，以行政法规、地方法规为配套，以各类相关制度和标准为基本内容的职业教育制度体系建设，初步形成了职业教育发展的制度保障体系。

 

　　同其他公共政策一样，在从计划经济向社会主义市场经济转型过程中，职业教育也逐步形成了自己的政策推动和落实的体系与机制。从顶层设计看，党的领导是职业教育重大政策形成的动力源泉。由我国的根本政治制度所决定，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是改革发展的设计者和引领者，总揽全局。因此，一般情况下，我国职业教育的重大战略和政策都是由党的领导人或在党的报告、文件中首先提出，集中反映的是党的社会、政治、经济、民生理念，以及国家发展战略全局性的要求。从责任主体看，政府推动是达成职业教育政策目标的主导力量。《职业教育法》规定“国家发展职业教育”，即政府要承担发展职业教育的责任。随着市场导向的改革不断深入，政府与市场作用的边界发生了很大变化，但是政府作为推动职业教育发展的责任主体始终没有改变。政府推动仍然是主导力量，其基本内涵就是：发挥好政府保基本、促公平作用，着力营造制度环境、制定发展规划、改善基本办学条件、加强规范管理和监督指导等[6]。从实施重点看，地方为主是激发职业教育政策活力的关键环节。在职业教育政策的组织实施中，我国采用的是分级推进、地方政府为主的方针。省（自治区、市辖市）是我国地方行政建制的最高层级，是相对独立的经济社会发展的规划单位，具有较大的行政调控能力，因此地方为主的重心是强化省级人民政府统筹。国家职业教育的总体战略安排能不能落地，职业教育的政策活力能不能充分释放出来，地方政府是关键。从路径选择看，社会参与是实现职业教育政策效益的基本途径。职业教育是具有显著外部性的开放系统，尤其需要政府、行业、企业、社区以及社会力量方方面面的共同行动。让更多的社会成员和民间力量深入了解和参与职业教育政策的研究制定、贯彻执行和广泛普及，是推进职业教育发展的必然要求和基本途径。所以，改革开放以来，我国不断拓展民众和社会各方面参与职业教育的道路和空间，并形成了基本的制度安排。

 

　　通过分析，我们也发现，作为典型的公共政策转化方式，我国职业教育政策在推进过程中，同样存在两大难题：一是层级困境，即政策目标在从中央到地方和基层单位的过程中往往要经历多个层级的政策细化或再规划，由于存在着较长的层级距离，因此，容易出现政策效益衰减或目标偏差；二是合作困境，即分属不同系统的部门形成了条块分割的资源控制领域，在共同落实某项政策时常常出现彼此之间的目标不一致，由此产生九龙治水、甚至相互掣肘的现象[7]。这些问题及由此产生的种种障碍，为我们评价职业教育政策执行情况的优劣得失，以及研究进一步提升推进质量提供了聚焦点。

 

　　综上，我们试图理清职业教育政策推动的基本过程、主要特点和体系构架，这是我国职业教育取得有效进展的最为重要的动力系统，是科学规划未来一个时期职业教育发展新的战略与政策的重要依据，它也构成了中国特色职业教育发展道路的基础元素。

 

　　二、“十二五”以来国家推动职业教育的重大政策举措

 

　　“十二五”以来，国家出台了一系列发展职业教育的政策举措，按照一定的标准，遴选和判断出一批具有战略性影响的重大政策，并进一步认识围绕它们所形成的政策系统，是开展重大政策评估的基础性工作。

 

　　（一）“十二五”以来的重大政策

 

　　遴选和判定“十二五”以来的国家推动职业教育的重大政策举措，主要着眼于四个标准：第一，政治的权威性，即是由党的代表大会决议、中央政府的决定和规划、国家最高领导人的指示、国家有关的法律法规等最高层次提出的政策，这方面主要有：2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、2011年全国人大审议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、2012年召开的中国共产党第十八次代表大会报告、2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014年习近平总书记关于职业教育工作的重要指示、2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、2015年发布的《全国人大常委会关于检查职教法实施情况的报告》、2015年党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》、2016年全国人大审议通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、李克强总理关于加快发展现代职业教育的重要批示等。第二，影响的全局性，即具有统领全局的战略性，对当下和未来一个时期全国的职业教育发展产生深刻影响，各地和各部门必须贯彻落实、遵照执行。第三，实施的系统性，即需要形成一个整体系统，在实施中要制定一系列子政策予以配套，各层级政府和有关部门必须密切协调与配合。第四，相对的独立性，即具有比较清晰的施行对象且与其他重大政策之间的界限相对明确，可以在相对独立的领域内组织推进和实施。

 

　　基于上述四个标准，我们遴选出“十二五”以来国家推动职业教育的重大政策为以下6类：1.深入推进职业教育办学体制机制改革；2.加快构建现代职业教育体系；3.着力提升职业院校人才培养质量；4.不断深化产教融合校企合作；5.切实加强教师队伍建设；6.全面提高职业教育发展保障水平。每项政策的来源见表1。

 

　　（二）重大政策的体系构成情况

 

　　在我国国家层级的治理体系中，一项重大公共政策的形成，往往首先由党中央、国务院提出战略性的部署，反映在文本上往往采用目标性、宏观性和指导性的表述；接下来要由相关的职能部门或地方进行政策的细化或再规划，把中央的战略部署转化为基层和民众能够接受的政策指令，从而形成一个政策的完整系统[8]。按照这样的理解，中央提出的职业教育战略性政策与有关部门出台的落实性政策就组成了国家层级意义上的关于职业教育的重大政策体系。见表2、表3、表4、表5、表6、表7。