祁占勇 王羽菲：改革开放40年来我国职业教育产教融合政策的变迁与展望

 

 

　　依据职业教育产教融合政策发展的阶段性特征并结合重大职业教育政策颁布的时间，我国职业教育产教融合政策的发展历程可以划分为初步探索阶段（1978—1995年）、多样化创新阶段（1996—2010年）、不断深化阶段（2010至今）3个阶段。

 

 

　　改革开放之初，“文化大革命”的阴霾刚刚消散，社会建设及文化教育事业百废待兴。在各条战线上担负着重要生产工作任务的青壮年职工大多在“文化大革命”中被耽误了学习，缺乏文化和技术理论知识，不适应“四化”建设的要求。因此，如何不失时机地给他们补上文化课、技术课，使他们成为合格的接班人、“四化”建设的骨干，成为当时一项具有重大战略意义的任务。

 

　　1. 着手恢复职业教育。国家劳动总局颁布的《国家劳动总局技工学校工作条例（试行）》（1979年）指出，生产实习教学应该尽可能地结合生产进行，着重培养学生的基本操作技能和解决实际问题的能力；学校的主管部门必须安排好有关企业专责协助学生的实习。继而中央五单位又联合下发了《关于切实搞好青壮年职工文化技术补课工作的联合通知》（1982年），进一步强调调动企、事业单位办学和职工学习的积极性。《关于青壮年职工文化技术补课工作若干问题的补充意见》（1982年）在学习形式上要求脱产、半脱产、业余、自学并举；办学形式上要求企业自办、联办、产业系统办学并举。凡此种种都通过政策手段使得职业教育在一定程度上得以迅速恢复。

 

　　2. 要求职业教育与经济社会发展紧密联系。《关于教育体制改革的决定》（1985年）要求中等职业技术教育要同经济和社会发展的需要密切结合起来。办学上，要求注重充分调动企事业单位和业务部门办学的积极性，鼓励集体、个人、各单位和部门自办、联办或与教育部门合办各种职业技术学校。此外，《中国教育改革和发展纲要》（1993年）提倡联合办学，走产教结合的路子，逐步做到以厂（场）养校。国家教育委员会出台的《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》（1995年）明确提出“要加强与产业部门的联合，积极实行校企结合”，同时要求大力探索并发展校办产业等产教结合实践以增强学校的办学活力与自我发展能力，不断增强学校在当地经济建设和社会发展中的影响力与促进作用。

 

　　3. 倡导产业部门全方位参与职业教育。国家教委1991年印发了《关于加强普通高等专科教育工作的意见》，鼓励社会用人部门积极参与并承担人才的培养工作，全方位渗入职业教育教学过程中：教学上参与制订教学计划，评估办学水平，协助教育教学改革等；实践活动上密切教育、科研、生产的联系，建立稳定的实习基地；教师队伍建设上安排教师的实习以提高教师专业实践能力。1991年召开的第二次全国职业教育工作会议，颁布了《关于大力发展职业技术教育的决定》，明确要求：企业应该支持并配合各类职业技术学校和培训中心实习活动；提倡产教结合，工学结合；秉持职业技术教育“大家来办”的方针，发展行业、企事业单位的联合办学；积极面向经济产业需要，合理安排和考量专业设置。

 

　　尽管在改革开放初期有关产教融合的政策具有临时性和应急性特征，部分随后废止，但是在相关政策的推动下，我国各项社会生产建设工作迅速从“文化大革命”的阴影中恢复过来，为职业教育的发展奠定了良好的环境基础。

 

 

　　20世纪90代末至21世纪初是我国社会主义现代化建设的关键期，经济社会发展对高技能型人才的需求不断增多，对职业教育结构与类型的要求日益多样化。基于此，国家不断对“产教融合”路径进行多样化的创新性政策探索。《中华人民共和国职业教育法》（1996年）颁布后，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（2002年，以下简称《改革与发展的决定》）、《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2005年，以下简称《大力发展职业教育的决定》）等一系列促进“产教融合”的创新性政策相继出台。

 

　　1. 创新组织布局，走向多元参与。第三次全国职业教育工作会议上，李鹏总理发表了重要讲话，要求加强对职业教育工作的统筹管理，形成部门、行业、社会共同兴办职业教育的格局，营造出了“产教融合”宏观社会支持背景。在此基础之上，《改革与发展的决定》继续提出深化职业教育办学体制改革，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局。《大力发展职业教育的决定》要求在“十一五”期间完善与巩固“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办共同发展”的多元办学格局。

 

　　2. 强化职业教育教师队伍的建设，走向“专兼结合”。《职业教育法》规定：“职业学校和职业培训机构可以聘请专业技术人员、有特殊技能的人员和其他教育机构的教师担任兼职教师。”此外，《职业教育法》还为教师和学生到企业进行实习提供了法律依据，确保产教融合顺利运行。教育部《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（2000年）十分重视师资队伍的建设，要求积极从企事业单位聘请兼职教师，实行专兼结合，改善学校师资结构。

 

　　3. 改进人才培养模式，走向“订单式”培养模式。《关于制订高职高专教育专业教学计划的原则意见》（2000年）中明确要求企业要根据实际需要举办职业学校和职业培训机构，强化自主培训功能；企业要和职业学校加强合作，实行多种形式联合办学，开展“订单”培训。教育部《关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》（2004年，以下简称《若干意见》）要求积极开展订单式培养，建立产学研结合的长效机制。第六次全国职业教育工作会议上首次提出“大力推行工学结合、校企合作的人才培养模式，逐步建立和完善半工半读制度”，促使人才培养模式结构合理、形式多样。《2008年的职业教育与成人教育司工作要点》也指出要以就业为导向，密切与企业的联系，实行订单培养。

 

　　4. 谋求职业教育新的发展道路，走向“产学研”合作。《面向21世纪教育振兴行动计划》（1998年）要求加强产学研合作，提出了“产学研”三位一体的结合模式，为“产教融合”注入了新的内涵。《若干意见》指出以“服务为宗旨，以就业为导向，走产学研结合的发展道路”。教育部《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》（2009年）阐明了产业、专业、企业间的内在联系，以产业发展促进专业建设，鼓励学校依托专业举办企业产业，以专业教学促进产业发展，为“产学研”三位一体的发展走向提供了广阔的合作平台。

 

　　这一阶段我国创新性地实施了一系列职业教育产教融合政策并取得了诸多成果：大力推进职业教育与外部需求的对接，逐步建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，汇集多领域力量参与职业教育的人才培养，职业教育与产业对话机制已基本形成；产教融合政策中企业的主体性地位愈加凸显并确立，职业教育与企业愈加成为休戚与共、互促发展的共同体。

 

 

　　2010年以来，如何深化产教融合，是这一时期职业教育发展的核心主题。《关于深化产教融合的若干意见》认为产教融合能更好发挥教育对产业转型升级支撑引领作用，进一步推动教育与经济社会协调发展。十九大也明确提出要“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”，产教融合政策不断走向深入，达成社会共识，指引着未来职业教育的走向。

 

　　1. 凸显企业的主体地位，推进校企合作、工学结合制度化。一是建立协同育人机制。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（2014年，以下简称《建设规划》）提出了创新校企协同的技术技能积累机制，建立重点产业技术积累创新联合体。教育部《关于深化职业教育教学改革 全面提高人才培养质量的若干意见》（2015年）提出了“完善产教融合、协同育人机制”的总体要求，推动教育教学改革与产业转型升级衔接配套发展，加强行业指导、评价和服务从而实现校企协同育人。《关于深化产教融合的若干意见》也提出了全面推行校企协同育人的目标。二是建立融入职业教育的参与机制。国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》（2014年，以下简称《现代职业教育决定》）提出要遵循产教融合、特色办学的基本原则，研究制定促进校企合作办学有关法规和激励政策，发挥企业重要办学主体作用；教育部《关于充分发挥行业指导作用 推进职业教育改革发展的意见》（2011年）提出在职业教育办学、教学、评价、监督、改革、资格制度等诸多环节渗透行业作用；同时，开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点，推进校企一体化育人，并建立健全职业教育质量保障体系，吸收企业参加教育质量评估。三是完善校企合作、工学结合的培养机制。《建设规划》要求完善校企合作的现代职业院校治理结构，其中包括完善校企合作各项制度以及校企合作办学法规，使人才培养真正与企业生产服务流程和价值创造过程相融合。中共中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（2016年）提出改进人才培养支持机制，建立产教融合、校企合作的技术技能人才培养模式。教育部《关于开展现代学徒制试点工作的意见》（2017年）也明确了专业设置与产业需求对接的核心意义，将现代学徒制融入职业教育人才培养机制。

 

　　2. 培养“双师型”教师，推进教师队伍专业化。中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年）指出，加快现代职业教育体系建设关键之一就是建设职业教育“双师型”教师队伍。同时，校企共建师资队伍也是现代学徒制试点工作的重要任务。作为引领职业教育发展的核心要素，提高教师业务水平，加强职业院校教师队伍建设，是产教融合政策的重中之重。一是共建“双师型”教师培养基地。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）要求加大职业院校教师培养培训力度：依托相关学校和企业，共建“双师型”教师培养培训基地。二是完善“双师型”教师培训制度。《建设规划》探索职业教育师资定向培养制度和“学历教育+企业实训”的培养办法，建立职业院校教师轮训制度以促进职业院校教师专业化发展。三是完善人事制度。落实职业院校用人自主权，聘任（聘用）具有实践经验的专业技术人员、企业管理人员、工程技术人员和能工巧匠担任专兼职教师。

 

　　3. 贴近产业社会经济需要，推进职业教育人才培养集团化。《教育规划纲要》提出到2020年适应经济发展方式转变和产业结构调整要求，把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，从而与经济社会和产业发展相互促进、协同发展。同时，《现代职业教育决定》鼓励多元主体组建职业教育集团，发挥职业教育集团在促进教育链和产业链有机融合中的重要作用。《建设规划》科学规划了职业教育集团前景，进一步打开国际视野，鼓励职业教育集团与跨国企业、境外教育机构等开展合作。围绕区域经济发展对人才的需求，《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》（2015年）鼓励中央企业和行业龙头企业、高等职业院校等牵头组建职业教育集团。《制造业人才发展规划指南》（2016年）要求紧紧围绕《中国制造2025》（2015年）战略部署，鼓励重点企业与职业学校共同组建一批深度融合、特色鲜明、效益显著的先进制造业职业教育集团并以此促进产业链、岗位链、教学链深度融合。

 

　　4. 探索共建共享、开放合作新机制，推进职业教育信息化。实现职业教育资源共享，优势互补，合作发展，促进优质资源的开放共享，不仅是符合前沿发展的必然要求，也是产教融合政策的价值选择。2017年，刘延东副总理在推进职业教育现代化座谈会上指出，深化教育链和产业链的有机融合，为实现中国制造“三步走”战略目标奠定坚实人才基础，主动服务动能转换和产业升级。《进一步推进职业教育信息化发展》（2017年）要求加大云计算、大数据、人工智能等新技术的应用，体现产教融合、校企合作等职业教育特色，鼓励行业、企业和社会参与职业教育信息化建设，为推进职业教育信息化着力完善各项保障措施，鼓励各类信息技术企业、专业机构、行业组织等积极有序平等参与职业教育信息化建设。《深化产教融合的若干意见》鼓励教育培训机构、行业企业联合开发优质教育资源，支持“互联网+教育培训”发展。

 

　　在这一阶段，国家在政策制定的过程中将深化产教融合放在供给侧结构性改革和促进就业大背景中布局谋篇，实施产教融合发展工程，吸引社会力量投入，紧跟产业变革创新人才培养模式。

 

 

　　改革开放40年来我国职业教育产教融合政策的演进变革在国家大政方针与教育总体要求以及职业教育需求的推动下，呈现出了不断追求长效发展的价值取向、积极倡导多元主体的合作参与、始终重视“双师型”教师队伍建设、持续完善职业教育与产业精准对接等基本特征。

 

 

　　改革开放以来，我国产教融合政策的价值取向在效率发展与长效发展之间不断取舍并逐步趋向长效发展。改革开放初期，我国职业教育的发展在国家本位的政策指导下，更多的是关注产教融合的经济价值，将其定位于助力社会主义生产建设、提高劳动生产力水平、转移剩余劳动力服务、适应国家政治经济发展的要求。纵观改革开放40年产教融合的政策变迁，完成了由追求生产效率提高的价值取向过渡为致力于促进职业教育长效发展价值取向的价值选择。当前紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，倡导产教融合、校企协同实现合作育人，不断调动企业参与产教融合的积极性和主动性，强化政策引导，促进供需对接，积极拓展产教融合政策的服务性政策功能，构建校企合作长效机制，实现了长效发展的政策价值取向。此外，在产教融合政策中，逐渐渗透终身教育的深层意蕴，愈加朝着个体能力的锻造以及职业素养等品质的塑造方向倾斜，政策覆盖范围、涉及领域更加宽阔，渗透深度纵向加深，持续促进我国职业教育的长足发展。

 

 

　　改革开放以来，党和国家高度重视职业教育工作，加强对职业教育工作的统筹管理，在政策倡导下逐步形成部门、行业、社会等共同兴办职业教育的格局。各类职业院校在产教融合政策的引领下逐渐注重与经济和社会的联系，产业部门也意识到兴办和管理职业教育的职责与使命，各方参与职业教育各个环节的积极性与主动性被充分调动，从而发挥对本系统职业教育的组织、协调和指导作用。产教融合政策历来倡导多元主体的参与与合作，逐步探索出校企结合、工学合作、订单式培养等多元主体参与的产教融合人才模式。产教融合政策促进了职业教育链条化、集团化、双主体化发展，实现了对职业教育的统筹协调。深化产教融合，促进教育链、人才链、产业链、创新链有机衔接，将教育、人才、产业与创新等主体对象连接成线，构成职业教育链条化发展；建立由职业学校及相关企事业单位以契约或资产为联结纽带而组成职业教育办学联合体。产教融合政策倡导在政府的统筹领导下，产业部门相互联合，统筹协调多元主体并建立持久广泛的合作关系，对产业与职业教育进行科学规划与合理布局。

 

 

　　“双师型”教师队伍建设是产教融合政策中始终坚持的重要主题。一方面要求通过教师到企业中参加规范性、制度化的实训以提升教师的专业实践能力，契合职业教育的应有之义；另一方面不断丰富职业院校教师队伍的组成结构，倡导“专兼结合”，充分吸纳企业管理人才、具有实践经验的专业技术人员、工程技术人员、能工巧匠等。“双师型”教师队伍的建设是产教融合政策顺利落地实施的重要抓手，各个时期的产教融合政策都将“双师型”职业院校教师队伍建设作为重要的政策文本内容，不断创新“双师型”教师队伍建设思路，通过拓宽人才渠道、搭建师资平台、完善教师培养制度、健全评价体系、扩大职业院校教师聘任的自由度与选择权等一系列建设路径，建设一支结构合理、专兼结合、崇高师德与精湛技艺并存、扎实理论知识与卓越实践能力充分融合的“双师型”教师队伍，这也是培养新时期应用技术技能型人才的基础。

 

 

　　随着改革开放的深入，进一步触发了职业教育与产业需求的精准对接。中国经济的快速发展，不仅体现在量的增长，更体现在产业链的形成与延长、经济结构的调整和产业变革等。产教融合政策据此不断地作出调整与推进，根据产业需求调整培养目标、针对市场需求进行专业设置、依照产业要求修定教育教学内容，来实现职业教育供给侧与产业需求侧精准、无缝对接，使职业教育在产业的支持与配合下更好地应对了新形势下人力资源供给侧结构性改革、服务区域经济发展、培育经济发展新动能对职业教育所提出的迫切要求。产教融合政策作为职业教育与产业之间关系的粘合剂和平衡杆，一系列政策措施将职业教育精准对接产业需求，有效改变“一头热”的尴尬局面；平衡了二者之间的利益关系和发展水平，使其日益成为合作协同、互惠公平的共同体，促进我国社会与经济的高水平、高质量的稳步发展。

 

 

 

　　建立产教融合联动工作机制是推进产教融合政策实施进入新征程的前提条件和首要任务，必须把“合作”作为职业教育政策法规的重要方针，才能更好地规避变革过程中出现政策变化所带来的改革阵痛。纵观世界发达国家的职业教育制度及产教融合政策，其形成的过程中都经历了政治、行业企业、社会组织、受教育者等多方主体之间的长期博弈，充分体现了利益相关方的共同参与和广泛合作。创建产教融合利益共建共享平台，深入倾听各方利益诉求，寻求价值的共通点，以构建产教融合各方主体的长效合作联动体系。深化产教融合离不开多元主体的共同参与、广泛合作、利益共享，更离不开良好的国家政策法律法规的包容支持。要把“合作”作为产教融合的重要政策方针并在政策文本中实质呈现，方能使政策法规更加科学有效，体现深度融合的核心要义。建立产教融合联动机制是解决产教融合过程中积极性匮乏、“两张皮”、合作层次粗浅且流于形式等问题的重要抓手。一是通过发挥统筹规划、科学部署、服务监督等政策功能逐步引导产教融合走向“内部驱动”，形成长效稳定互惠的合作机制。二是各部门在实施各类规划时同步规划产教融合发展的政策措施、支持方式、实现途径等“外部驱动”，建成完善的产教融合联动工作机制。各部门通力合作是发达国家职业教育管理体制的主要特点，实施产教融合工程不是教育管理部门的“自留地”，需要就业部门、产业部门等参与管理和决策。三是在产教融合政策文本中要鼓励国际交流合作，吸收域外经验，鼓励引进海外高层次人才和优质教育资源，开发符合国情、国际开放的校企合作人才培养模式，建立知识与产业成果转化、协同创新、协同育人新模式的联动机制。日本通过在大学设置由多部门机构组成的专门产学合作研发机构，将科技成果有效地转化为生产力。此外，鼓励在深化产教融合背景下积极参与“一带一路”建设和国际产能合作，实现我国与周边国家的互促协同发展，达到合作共赢的根本目的。

 

 

　　设立专门法律保障是有效实施产教融合政策的根本保障。发达国家大多有专门针对产教融合的法律，并以此将产教融合确立为国家的一项基本制度以保障其顺利开展。因此，要把产教融合确立为一项基本制度并通过法律法规加以保障。一是出台产教融合促进法。首先，以立法的形式划分产教融合各方主体的权责及法定义务，并受法律制约与保护。其次，增强政府职责的刚性和可操作性，切实履行政府职责。最后，出台落实产教融合政策的监督、考核、问责等配套办法，以保障政策运转的实效性和长效性。二是尽快出台有关产教融合政策的实施细则。改革开放以来的产教融合政策中往往是宏观层面概念性、全局性的政策描述，缺乏具体可操作性、可量化的文本内容。在国家法律法规与政策文件精神的指引下，应根据区域经济发展的市场需要，出台具体的、可量化、可操作的促进条例、实施办法、细则等政策措施来更为细致地引导产业与职业教育深度融合、职业院校与企业深度合作，以弥补国家层面大政方针的不足，丰富产教融合制度内涵。三是建立健全产教融合互补性制度。基于产教融合政策吸纳各参与主体的特殊性，产教融合制度是一个综合的体系，除自身制度建设之外，还应与其他相关制度保障协调发展，制度体系内部达到一致且相互支持，才能保证制度落地实施。以完善产教融合相关法律法规政策为抓手进行产教融合的制度设计，为产教融合设置专门的法律保障，使其从理念上升为国家基本制度。

 

 

　　推进产教融合治理模式的现代化，是完善产教融合政策的关键。中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年）提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”以政策为抓手，创新产教融合的治理模式，主要应从政府和职业院校两方面共同推进产教融合的现代化发展。在政府方面，合理减少计划性管控是深入贯彻落实十九大报告提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式”的应有之义，并在此基础上实现政府在产教融合治理模式中的角色转换，建设服务型政府。坚持以人为本的管理理念，采取有效的政策措施实现产教融合过程中各方主体的需求和利益；坚守服务导向，重视并解决实施过程中出现的问题；坚定落实监督、约束产教融合的各项工作，落实评估工作，吸纳重要意见建议。在职业院校方面，目前公办职业院校的基本管理模式是政府主导下的自上而下的“政府-学校”模式，应对企业需求和市场变化缺乏灵活性，难以从根本上调动企业和社会参与产教融合的积极性，不利于将社会需求转化为发展动力。实践表明，改进职业院校治理模式，实行行业或企业参与学校管理的“政府-行业企业-学校”的新型治理模式能够从根本上调动企业参与职业教育的积极性，促使产教融合主体深度融合。此外，要通过搭建政策平台，创新职业院校治理模式。德国各州职业学校通过相关法律法规确立了职业学校咨询委员会或理事会等类似产教结合的机构，如德国巴伐利亚州职业学校条例明确规定在职业学校设立咨询委员会（理事会），由学校领导、教师、地方政府或教育部门、学生、家长、雇主代表、雇员代表以及行会代表等组成，委员会至少每年开会一次，强调职业学校要与企业、企业培训师、雇主组织和工会组织建立合作。要发挥好职教集团功能、构建校董事会、校企合作委员会等新型产教融合治理模式的功能，在理顺管理体制的前提下形成共促职业教育发展的合力，将创新现代化职业院校治理模式作为未来完善产教融合政策的有效切入点。

 

 

　　改进产教融合经费投入模式并落实配套的激励机制，是维护产教融合政策持续运行的不竭动力。一是完善以政府投入为主的投入机制。政府投入是美国社区学院经费的主要来源，2003年公立社区学院的联邦政府拨款、联邦政府赠款与合同之和占总经费的5%；《卡尔·D·珀金斯职业和技术教育法案》（2006年）以联邦支持的形式对所有50个州的职业/生涯与技术教育提供13亿美元。美国、德国、英国和澳大利亚等国家为了支持产教融合的发展，都有产教融合经费支持的政策规定，并设立了专项资金资助。在供给侧结构性改革的背景下，以产教融合政策为蓝本，需加大政府供给侧经费投入，同时建立科学的预算和分配机制。二是以财政政策促进多元社会性投资。社会力量投入是美国职业教育经费的有力保障，社区学院通常有六项收入来源：由学生支付的学杂费、联邦资金、州拨款、地方资金、来自销售和提供服务的收入，以及相当部分具有不确定、可用性的经费来源。吸纳多元社会投资进入产教融合领域，不仅能够建立多元稳固的经费来源系统，还能够有效缓解政府对产教融合财政经费投入的压力。同时也应建立健全详尽有效的利益补偿机制和保障机制，降低产业部门参与产教融合过程中的各种风险。三是制定校企合作的优惠政策和与之配套的税收政策。以切实可行的税收优惠政策激励产教融合、校企合作，才能从深层激发企业等主体参与产教融合的内部驱动力。我国要通过政策规定将资金明确投向各项产教融合活动中，建立完善可操作的监督制度和评估制度，专款专用，并由第三方检测投入后的实施成效，形成政府和产业部门相结合的、以市场需求为导向的、以产教融合校企合作为特色的新型产教融合经费投入模式。