高洁：国家资格框架建设刍议

 

 

　　从国内外学者和机构对资格框架的研究可以看出，资格框架涉及难度层次和学习量两个维度，构成要素主要包括资格、学习成果、标准体系、学分（学习量）、等级、领域和类型等等。资格框架是国家对教育资格证书、职业资格证书以及培训证书框定的制度体系，是各级各类颁证机构对资格证书进行认证、分级、认定与转换的参照系，构成要素不外乎资格、学习成果、学分、标准、等级等。

 

 

　　资格是指学习者完成既定标准的学习内容后取得的学习成果，经相应的颁证机构根据建立的学习成效和能力标准评价和认证后获得的证明，通常包括文凭、学位、证书、证明、专利等，通常表现为：学历证书、学位证书、执业证书、职业证书、培训证书、考试等级证书、专利等。

 

 

　　国际教育标准分类法（ISCED2011）明确提出“学习成果是个人通过经历、实践、研究或授课，成功完成一个预期目标后所掌握的信息、知识、理解、态度、价值、技能、能力或行为的总和” 。其实就是学习者在完成一段学习、经历一段时间的工作或生活后获得的知识、技能以及能力的总和。

 

 

　　标准体系是国家资格框架蕴含的各种各样的行为决策的制度、规范、条文、准则等，是各级各类资格进行认证、积累与转换的依据。等级标准和认证标准是国家资格框架标准体系的核心。等级标准就是等级描述，是框定资格等级的文件，一般从知识、技能以及能力3个方面来体现。认证标准是对学习者学习成效进行核定的准则。认证标准是通过认证单元来实现的，认证单元是认证标准的核心组成。认证单元是连贯而明确的内容模块，是对学习成果进行认证的最小单位，每个认证单元都用通俗易懂的语言来描述其学习结果和评价标准在知识、技能和能力3个维度上的要求。学习成果构成资格的模块，资格以标准为参照，标准对资格而言至关重要。

 

 

　　在国家资格框架中，学分是资格的“度量衡”，用于度量资格的价值或者说资格的相对大小（学习量）。学分的大小是用学习时间（学时）来标度的，学习时间是学习者完成学习单元的所有内容且达到评估标准所需要的平均时间。国际上建立资格框架的国家和地区，多采用1学分=10学时，比如英国、南非、中国香港。我国目前没有统一的规定，1学分的学习量有16学时、18学时、20学时的不等。国家开放大学学习成果框架用的是1学分=18学时，1学时的学习时间为50分钟。

 

 

　　等级对资格层次的标度，也就是学习难度、深度的衡量，资格框架的等级从低到高，从易到难，等级越高，学习的难度越大，资格的取得就越不容易。等级描述就是对学习者在知识、技能和能力3个方面应达到的层次高度的限定。

 

 

　　国家资格框架研究与实践起源于国外，自20世纪80年代以来，国际上如英国、德国、澳大利亚等发达国家，南非、印度等发展中国家以及欧盟等地区，相继建立了国家资格框架体系。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》出台以来，为了积极回应构建终身学习体系和学习型社会的教育发展战略目标，实现各级各类教育的沟通与衔接，国家通过学分银行建设，推动资格框架的研究与探索。2013年初，教育部副部长鲁昕在参加全国行业职业教育教学指导委员会工作会议时，首次提出了“建立健全职业教育学历、学位和职业资格衔接制度，推动形成国家资格框架”。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出了建立“国家资历框架” ，国家资格框架建设被正式列入国家战略发展规划。当前，国家资格框架的研究和建设已经取得了长足发展，研究内容不断深化，领域不断拓展，模式不断创新，队伍不断加强，成果日益丰富。

 

　　2012年，在教育部的大力支持下，国家开放大学承担了职业教育与成人教育司委托项目“国家继续教育学习成果认证、积累与转换制度的研究与实践”的研究和试点工作，初步构建了具有国家资格框架性质的“学习成果框架”，这一框架涵盖从基础教育到博士学位、从培训到高级职业资格的10级标准，形成了从国家义务教育到各种学术的、专业的、职业培训、岗位培训资格以及工作经验、文化传承、奖励、专利在内的高度整合的资格体系，体现了职业资格证书、学历学位证书以及岗位培训证书的有效对接。继国家开放大学之后，部分高校和地方开放大学纷纷尝试构建具有地域特色的资格框架。2013年，天津大学开展了题为“职业教育国家资格框架”的研究，拟建立一种适合职业教育领域内的资格框架。2016年，广东省就发布了《广东中山教育资格框架级别标准征求意见稿》，基本形成了覆盖基础教育到博士学位的９级资格框架，2017年5月，广东省质监局批准发布了《广东终身教育资历框架等级标准》。近年来，重庆广播电视大学在建立从基础到本科教育的职教与远教一体化设计的资格框架方面做了大量探索，该资格框架按照行业进行划分，形成了行业能力矩阵，为各类非正式学习成果相互认证和转换提供有益借鉴和参考。特别值得一提的是，我国香港地区制定了从学历教育到非学历教育以及到建立不同行业职业资格证书的区域资格框架，并于2008年5月正式推行。

 

　　综上所述，我国资格框架的建设总体上看已经取得了重要进展，但与国外先进国家相比，无论是理论探索还是实践我们还处于学习探索和起步阶段，还有很长的路要走。

 

 

　　为了有力推进新时代全民学习、终身学习型社会的建立，必须在国家资格框架建设工作中下功夫、求突破，特别要在完善框架、构建标准体系、实现技术、国际化和试点工作等方面拿出真招实策。

 

 

　　国家资格框架是连接在各级各类资格之间的“桥梁”，打通了部门之间资格证书不能实现互认、互通和转换的壁垒。国家资格框架作为一个硬标尺，为各级各类资格证书设立了共同的参照系，框住了人们对不同部门资格等级水平的理解和认同。推进新时代国家资格框架建设，首先就要逐步推进和不断完善国家资格框架。从国际上一些国家资格框架的建设经验来看，都经历了一个从逐步推进到逐步完善的发展过程。资历框架的建立和应用是一项长期的过程，欲速则不达，必须久久为功。比如英国，1997年就已经建立了国家资格框架，2000年推出5个等级资格的框架，2004 年9月1日开始实施从入门级别到第8级的资格框架，2008 年推出了专门针对高等教育的资格与学分框架，2015年10月1日，再次启用规范资格框架。从国内建设情况看，国家资格框架理论与实践都处于初级阶段，尚未建立起符合中国国情、满足终身教育体系的顶层国家资格框架。要逐步推进和完善国家资格框架，一是国家要统筹规划，从顶层进行设计。国家资格框架是基本国策和国家发展战略，其建设发展涉及各种教育与培训类型，跨越多个层次级别，因此，需要经历一个自下而上、自上而下反复酝酿、推敲和完善的过程，这就要求必须由政府牵头、多部委、多行业协同配合，顶层设计，统筹推进。二是鼓励高校、研究机构、行业以及区域、地区先行探索。国家资格框架建设是个巨大的系统工程，不是一年、两年，一个单位或者一个研究机构能够完成的，不可能一蹴而就，因此，国家可以出台鼓励性的政策措施让高校、研究机构、行业等先行先试，分步推进，逐步总结和积累经验，为建立起符合中国国情、满足终身教育体系建构需求、引领教育改革向纵深发展的资历框架打牢基础[5]。

 

 

　　标准体系的建立是国家资格框架建设的基础和核心环节。我国的资格证书种类繁多，各类证书的标准也不尽统一，从而导致各类资格证书之间很难建立明确的对应关系，也难以实现不同资格证书转换过程中的等值比对。因此，必须建立具有公信力的国家资格标准体系。标准体系的建立，应以服务于终身学习为中心，促进个人、教育和社会的融合发展为理念，突出对个体在知识、技能、能力3个维度上资格的认定。标准体系里的各种标准，是明确了的技术文本，在制定标准时要注意：第一，标准体系必须确保资格框架中的学习成果是对等的。第二，标准体系对学习成果的成效考核是可操作的。第三，标准条文的描述要符合学术规范的要求。第四，对等级的区分度要明显。第五，标准要在一定范围内具有广泛性与多元性。国家要建立专门的委员会组织，负责各类标准的制定与审定。行业、企业参与各种标准的制定，提供数据和技术支持，提炼不同行业的等级要求。企业的人力资源信息蕴含了行业的等级需求，是必须充分利用的数据资源。在制定标准的过程中，行业、企业专家、相近领域行业专家、学科领域专家以及资历框架专家等要进行充分反复的斟酌讨论，不断修正，确保标准的正确、科学、公正性，使其具备足够的公信力。

 

 

　　技术平台承载着发布资格框架标准体系，记录与存储学习者终身学习学习成果、为学习者进行学习成果的累积、转换等功能。技术平台是国家资格框架建设的物质基础，是实现资格框架建设目的的基本载体，因此，这一平台应包括“一网五系统”，即基于网络管理的国家资格框架体系。其中，“一网”是指国家资格框架政府管理网，“五系统”是指资格框架管理系统、工作系统、服务系统、终身学习成果档案系统、交易系统。“一网五系统”构建过程中，服务于学习者是第一位的，构建一站式高效快捷服务网络平台，实现教育部的“中国高等教育学习者信息系统”、人力资源与社会保障部的“国家职业资格证书全国联网查询系统”、公安部的“公民网络身份识别系统”、MOOCs平台和社会相关领域国家级权威资格认证网等分类信息管理网对接。国家资格框架政府管理网为学习者和颁证机构、用人单位、政府部门等提供相关资格信息服务，增加资格的透明度，提高国家资格框架的社会认可度。国家资格框架政府管理网承载着学习者终生学习成果的积累与转换，是学习者建构跨领域、跨行业、跨机构、跨出国门学习和交流的技术平台，激发社会成员终身学习的动力，进而推动学习型社会建设。

 

 

　　国家资格框架建设除了要针对本国各级各类教育之间相互沟通和衔接，还必须具有世界眼光和国际观念，与国际上其他国家、地区资格框架建立对接联系，以便适应经济全球化的大环境。在当前教育国际化的趋势下，国家综合实力还是体现在人才的竞争，要想在激烈的竞争中立于不败之地，就必须把握社会经济发展的主动权，为此2010-2020年规划纲要提出“扩大政府间学历学位互认”的目标。要充分利用国内和国际两个教育市场，优化和配置我国教育资源，占领国际教育的制高点，培养出高素质、有竞争力的国际人才，为我们国家的建设发展服务。同时，在经济全球化、贸易自由化的大背景下，越来越多的国民跨出国门，到世界各地去务工，同时，我们也接纳了来自世界各地的国际友人来共同建设我们的国家，国际合作日益扩大，人才流动日益频繁，促使国家必须关注资格框架建设的缺失、必须与国际接轨的现实问题。在当前经济和教育全球化大背景下建设国家资格框架，首先要借鉴国际上建成资格框架的国家和地区成功经验，使国家资格框架建设在高起点上起步，减少挫折和弯路。其次，在建设国家资格框架标准体系时，等级标准和认证标准的制定要与国际接轨，联合国教科文组织《国际教育分类法（2011）》应为参考之一。

 

 

　　构建国家资格框架是在推进我国学习成果认证、积累与转换制度的过程中逐步认识和提出的，学分银行是实现学习成果认证、积累与转换的重要途径。学分银行和资格框架有相同的主旨，就是学分的认证与转换，在某种场合和意义下，资格框架和学分银行是一个概念。学分对于资历框架是资格的“标尺”，对于学分银行来说，学分制是学分互认的基础。因此，推进学分银行建设，必须同时推进资格框架的建设，边试点，边完善。目前，学分银行的试点在各地开始实施，许多地区学分银行主要是通过开放大学来具体组织。特别是国家开放大学建立了10级的学习成果框架，形成了制度模式和技术路径，在全国范围内进行试点，并与邮政、汽车、煤炭、信息安全、物流、社会工作、养老、化工、机械、软件、建筑、铸造等20多个行业展开了认证标准的研制。下一步，国家应集中力量总结凝练试点经验，根据试点的成效判断对教育系统、培训和人力资源市场的适应程度，不断地进行修订、完善，从可操作的层面构建一个切实可行的国家资格框架。