李政：2030中国职业教育发展软环境研究

 

　　从国际上看，西方发达国家的职业教育已经成为满足社会人力资本需求、提升大众生活品质、满足个体终身发展的重要平台与媒介。德国双元制[1]、英国现代学徒制[2]、美国的注册学徒制[3]等的实施以及部分非洲贫困国家的现代职业教育改造不仅大幅度降低了本国青年群体的失业率，提升了学校入学率[4]，还促进了现代技术的迁移与升级，保护社会弱势群体与弱势企业的利益，促进社会财富从较富裕人群向较贫穷人群的重新分配[5]，从而协助实现社会公平之愿景。面对“后金融危机时期”产业转型升级的局面，各国也开始在现有职业教育体系的基础上进行调整，进一步强化企业与学校、雇主与学徒间的关系，帮助学生获得职业生涯成功以及公民完满的能力，确保新体制能最大程度地提供21世纪劳动力市场所需技能。可以说，这些改革举措无一不反映了职业教育所处社会环境，尤其是产业发展环境的巨大变迁，并由此重点指向职业教育的层次与质量提升。改革者试图从理念革新、组织变革等内在要素入手，解决影响职业教育发展的结构性问题，促进职业教育与经济社会发展的协同发展。

 

　　不可否认的是，我国职业教育发展的硬环境正在面临一个巨大变革：《中国制造2025》的宏伟蓝图呼唤着具有精湛技艺与创新思维的高技能人才队伍充实产业发展的每一个角落，而“学习型社会”、“生涯发展”等概念的深入人心昭示着职业教育作为终身教育体系的重要组成部分要担负起促进人的自我发展的伟大使命。硬环境的系统变革引发了我们对软环境的重新思考。无论是对公平价值的呼唤，还是技术范式的变革，都迫切要求职业教育价值导向、人才培养模式、运行体制机制、舆论宣传方式等的改革创新，而这一切都是软环境建设所需要面对的问题与挑战。

 

 

　　“软环境”的概念首先在现代行政管理学中提出来的，现有资料中，诸多学科研究领域也都对软环境进行研究，并给予了定义。如马志政认为“软环境是指由主体活动所需要的那些非物质条件、无形条件之总和构筑而成的环境”[6]；魏中海则认为“软环境是以非物质形态表现出来的环境因素，它主要包括健全的法制，完善的体制，科学规范而又有吸引力的政策，精干的政府机构和高效的行政效率，文明的社会道德素质，以及公平、公正的竞争氛围”[7]；张江河认为“软环境是人们在特定社会的生产（包括物质生产和人自身生产）和交往中所创造所反映出的体制上和精神上的境况的总和”[8]；高云虹和胡广鹏认为“软环境主要是指与影响区域发展的相关的政策、法律法规、制度、观念习俗和文化教育等社会人文环境。它是由一系列相互联系、相互作用的要素构成的有机统一体”[9]等。这些定义凸显出软环境的两大特点：一是非物质形态，二是多元要素的有机统一。即软环境是“一系列非物质形态的环境要素的有机统一体”，是在一定物质环境的基础上，由社会化的人在多元化目标的指引下建构出的具有利益博弈痕迹的治理框架，这种框架既可以是外在显性的治理，也可以是隐性的、潜在的治理，但一定是基于人类精神文明的结晶，且这种结晶的形成需要依托物质环境（硬环境）。从职业教育的角度来看，职业教育发展的软环境是相对于硬环境而言的概念，它是指物质条件以外的诸如价值、制度、法律、舆论等影响职业教育发展的无形力量。如职业教育的发展理念、建构的各类促进和规范职业教育发展的制度和法律、围绕职业教育的社会舆论氛围等。这种软环境由职业教育的参与主体在实践过程中通过一定的内在机制设计和建构，起到引领、规范和影响职业教育发展的作用。

 

　　从现有研究来看，关于软环境结构的划分维度不尽相同，内在逻辑也千差万别，即使是在一个学科领域之内，对软环境的结构研究也是众说纷纭。这与“软环境”概念还未形成共识这一背景有关。而从各个学科对软环境结构的认识上看，无论何种划分方式，都与研究对象的特征有着密切的联系，且划分的维度包括软环境主体、软环境功能、软环境表现形式等。如经济学家认为区域经济发展软环境结构包括“观念因素、体制因素、法制因素和服务因素”[10]四个部分构成，或者是更为具体的“领导的责任意识、行政效能、服务企业的长效机制、监督检查、教育管理”[11]。教育学领域的研究者则认为大学软环境主要由治校理念、学术氛围、学术作风、合作精神、国际化视野、人文精神、人文关怀、科学决策等因素构成[12]。情报学领域的研究者则认为公共图书馆的软环境建设应囊括服务理念、馆员队伍、管理制度和服务方式四个部分[13]。可见，对于软环境结构的认识必须要结合研究对象的具体特征以及软环境研究的目的。除此之外，相对于“硬环境”的物质形态而言，“软环境”的内容与结构会随着时代的变迁而不断的发生变化，这就对软环境的研究提出了挑战，即在认识软环境的结构时要充分考虑所处时代的特点，尤其是“人”这一核心要素所产生的权变效果。综上，对于软环境结构的认识需要充分考虑三个维度：研究对象的特征、软环境研究目的以及时代特点。遵照这三个维度，我们选择价值导向、制度建设、体制机制改革和舆论环境四个方面作为职业教育软环境中的主要元素。其中价值是导向，制度（包括法律）是保障，体制机制是方式方法，舆论则扮演着催化的作用（见图1）。面向2030年的职业教育发展软环境建设，应围绕这四个方面描绘职业教育发展的未来图景。

 

 

 

　　早在2002年，《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号）就将就业导向的职业教育发展思路写入政府文件当中。这一文件的核心思想就是要将职业教育的发展与促进就业相融合，从微观层面的课程教学改革到宏观层面的发展思路都要围绕就业进行改革。实际上，这一政策的出台有其深刻的社会背景。21世纪初期，国有企业改革以及高等教育扩招导致城镇登记失业率居高不下，就业市场的萧条迫使职业学校重视升学教育，出现了以升学为导向的发展趋势。所以国务院从顶层设计的高度对职业学校的发展理念进行纠偏是有其现实意义的。事实证明，这一举措对优化教育资源配置、降低社会失业率的确起到了效果。但是十多年来，这一理念并未跟随社会经济发展基本格局的变化而调整，相反却在一定程度上阻碍了经济发展进程。2008年金融危机以来，产业升级成为新常态下主导我国区域经济发展的基本策略。无论是智能制造，还是现代服务，都需要具有扎实的理论知识、丰富的实践经验、精湛的技艺与崇高的职业精神的高素质技术技能人才。这种人才的培养有两个基本条件：一是在中职、高职、本科不同培养层面上应注重衔接，以保证人才培养层级的提升；二是学校教育应侧重生涯导向，帮助学生在就业或升学后形成稳定、可靠的生涯发展路径，尤其是在岗位上拥有职业发展与技能提升的能力。如果职业教育，尤其是中等职业教育片面强调就业导向，将会对我国产业工人技术技能体系的完整性造成不利影响。除此之外，就业导向也将不利于学校生涯教育的实施，进而影响职业教育促进个体终身发展的本真功能。从现代职业教育体系建设的角度来看，体系的建构本身就体现了生涯发展的思想，每一位接受职业教育的公民都可以在现代职业教育体系中找到生涯发展的起点，并将职前教育与职后教育、学历教育与职业培训等紧密结合，真正实现职业教育发展的生涯导向。

 

 

 

　　面向2030年的职业教育应是有质量的职业教育。而要确保职业教育的“高质量”则要注重制度间的匹配设计。当前我国职业教育的质量保障与监控环节仍存缺陷，主要表现在制度设计的缺失或不尽完善。这其中突出表现在质量控制过程——人才培养制度与质量控制结果——国家职业资格证书制度两大缺陷。国家职业资格证书制度是现代职业教育体系的逻辑起点和终点，它既为现代职业教育提供了内容基础，又规定了职业教育人才培养的最终目标；现代学徒制是现代职业教育实施的制度规范，无论是校企合作、工学结合，还是双证融通、中高衔接，都可以通过现代学徒制这一制度框架实现。未来十几年，中国职业教育的制度建设应从这两大制度入手，以确保职业教育的质量能够得到社会的认可。

 

 

　　一直以来，我国职业教育与培训领域呈现出主次劳动力市场与城乡劳动力市场的“二元分割”特性。这种“二元分割”的出现与户籍制度、土地制度等的二元分割机制有着密切联系，在职业教育发展过程中则突出表现在教育部门与人社部门的二元管理体制以及由此衍生出的政（证）出多门的乱象。改革开放以来，这种二元管理体制在维护劳动力市场秩序、优化调整劳动力供需平衡上曾起到了重要作用，但这一时代的产物却无法匹配当前自由劳动力市场不断成熟的现状。在二元管理体制的阻碍下，职业教育资源无法得到有效整合，资源浪费、低效现象频现，严重制约职业教育发展质量及其权威性。

 

 

　　职业教育办学涉及多元利益主体，必须要立足于企业、政府、学校等利益诉求，在一定的行动框架之下通过制定相关激励机制鼓励各方参与办学全过程。这样即有利于提升职业教育办学质量，也能够为职业教育增添可持续发展动力。但是就目前的情况而言，我国多元主体参与职业教育办学的现状并不乐观，突出表现在两点：一是行业、企业等市场主体的办学角色被高度异化，在发挥市场在资源配置中的决定性作用的大背景之下，由于政策瓶颈突破的迟滞与思想观念的长期固化，行业企业仍然无法实现其在职业教育办学进程中的“地位合法化”。二是多元主体利益分配与风险分担机制仍未建立。行业企业与学校在参与职业教育办学时的长期利益基本一致，即为社会、企业输送合格的岗位人才，但是在短期利益上，二者之间的利益点却时常错位。这种错位是二者的机构性质、目的与所占有资源的性质所决定的。尤其是当学生作为二者共同的服务与合作焦点时，这种利益的分配与风险的分担更显得不可预测。所以当利益分配与风险分担机制不健全时，多元主体参与职业教育办学的积极性自然也就不会高涨和持续。

 

 

　　近年来社会对职业教育的认可度正在逐渐提升。这得益于政府层面的高度重视，更得益于职业教育办学主体的不懈努力。正是在职业教育管理者、教师、科研工作者等诸多群体的共同参与和努力下，职业教育的办学质量有了质的飞跃。但是就舆论环境而言，职业教育尚未获得一个健康、有效且可持续的舆论场。主要表现在以下几点：一是舆论对职业教育的偏见尚未扭转，尽管近些年受政策导向的影响，媒体报道与舆论基调在数量和导向上均有改善，但是从社会整体来看，对职业教育的错误认识与偏见仍是舆论场的主体；二是职业教育自身没有形成有效的对外传播的舆论力量，尤其是在公共教育资源的争取等方面缺少重要的发声渠道；三是支撑职业教育发展的舆论体系尚未建立，与基础教育、高等教育等教育类型庞大健全且多元的舆论体系相比，职业教育始终无法将各种舆论力量进行有效整合，自然也就无法形成舆论影响的持续性和系统性。

 

 

 

　　职业教育不仅是国民教育体系的重要组成部分，还是人力资源开发、储备与升级的重要平台，更是广大劳动者实现人力资本增值和职业生涯发展的媒介。人才的多样化发展、技术技能传承以及就业创业的促进都需要职业教育事业的蓬勃发展。这实际上点出了职业教育未来发展的价值取向——职业教育应成为“让人人出彩”的教育。“人人出彩”是对以人为本的职业教育价值取向的生动诠释，是职业教育新常态下的必然选择。从职业教育供给侧结构性改革的角度来看，“人人出彩”是将职业教育的个体性功能与社会性功能充分结合，并强调职业教育为学生生涯发展服务的功能定位。在现代职业教育体系逐步建立与完善的大背景之下，接受职业教育将成为人们实现自我发展的重要渠道。学生将不仅可以通过毕业后直接进入劳动力市场实现基于就业的人生发展，也可以通过接受更高层次的教育实现基于升学的人生发展。在人本取向的职业教育发展理念的引导下，职业教育将走向更有质量、更有民意的发展道路。

 

 

　　国家职业资格证书制度是我国就业制度与考试制度的重要组成部分。职业资格证书是企业用工与学生学习的重要参照标准，也是鉴定学校人才培养质量与反映产业发展状态的重要工具。西方国家如英国、澳大利亚、德国等都建立了完善且灵活的职业资格证书体系，通过这一套体系将教育、培训与雇佣等横跨教育与工作领域的诸多环节紧密结合，形成了一整套服务国家人才培养、选拔与晋升的制度设计。现阶段在清除不必要的职业资格的同时，我们还应该认识到职业资格证书体系仍然存在一些基本问题，而最突出的问题集中于职业资格证书的权威性和系统性的缺失，表现在鉴定机构权威性的缺失、证书使用权威性的缺失、职业资格科学性的缺失，职业资格证书零散性和多头性的特点。面向2030年的职业资格证书制度建设，其重点应在于体系的完善、机制的灵活与权威的树立。既要保证职业资格证书制度在内容上的完善，也要合理设计制度在运行过程中的动态调整机制，同时要明确发证单位和质量认证规范，提升职业资格证书在全国乃至全世界的认可度。

 

　　现代学徒制是当前国际职业教育改革的重要方向，也是我国职业教育乃至国家发展的重要战略。国际上，自20世纪90年代以来，英国、澳大利亚、加拿大、爱尔兰、法国、意大利等国家纷纷追随德国、瑞士、奥地利等学徒制传统国家，掀起了现代学徒制的改革热潮。在我国，近年来现代学徒制不仅频繁地出现在教育部颁布的各项文件中，还作为我国实现制造强国战略目标的支撑要素，成为《中国制造2025》保障体系的组成部分。可以说，现代学徒制不仅是我国职业教育自身发展的重要改革方向，更是助力我国制造业转型、经济新常态发展的战略选择，其战略地位可见一斑。2030年的职业教育，现代学徒制应该成为我国高技能人才队伍建设的主要途径，并成为促进我国现代职业教育发展的重要制度保障。

 

 

　　“一元”职业教育管理体制的优势在于资源整合和协同运作。在“一元”管理体制的运作下，职前与职后教育、学历教育与社会培训、职业教育与终身教育都将在同一个管理架构下运行。不同学制、学习形式之间将通过国家职业资格框架制度、学分银行等实现互通，职业教育资源将根据体系建设与完善这一总的目标进行合理分配和调控，各部门机构将各司其职，围绕技术技能人才的培养、就业、晋升等协同合作，营造有利于人才成长、技术技能积累与创新的良好环境。

 

　　此外，我国尚缺乏国家层面的职业教育研究机构。职业教育事关国计民生，牵涉部门众多，在政策制定、推行、科研事业等方面都需要更高层面的顶层设计。现代职业教育体系建设是一项复杂工程，而现有的职业教育研究机构在职能设计与覆盖范围上均无法适应现代职业教育发展的需求。从国外的发展经验来看，诸如德国、英国等国都建立了覆盖范围更广、职权更为清晰、目标定位更高、资源占有更丰富的国家层面职业教育研究机构，其服务范围涵盖政府、各类委员会、企业、学校、社区等，研究团队结构更为复杂。这样就能够更好地发挥职业教育资源优化配置所具有的优势，高效承担全国范围内各个层次的职业教育科研任务。面向2030年的我国职业教育管理体制变革，应注重国家层面职业教育科研与管理机构的顶层设计，成立国家层面的职业教育科研机构——中国国家职业教育与培训研究所（CNIVET），从国家战略高度规划我国职业教育的未来发展。

 

 

　　面向2030年的职业教育，应在机制层面构建多元主体参与职业教育办学的激励机制。这是决定职业教育未来发展的关键举措，直接关系到职业教育的发展方向、存在形式、主要任务、办学模式等。探索激励机制的构建应从转变政府职能的角度入手，从政府“为企业减负、为行业强力、为学校加压、为家长放心”的视角审视多元主体参与职业教育办学的激励机制的构建。尤其是在职业教育办学过程中充分引入市场竞争机制，实现职业教育办学的市场化主导与公益化监管并行。

 

　　在具体实施层面，国家和地方应各司其职，在各自的职能权限与范围中构建多元主体参与职业教育办学的保障体系。从国家层面来看，立法与破除政策制定的“陈旧基调”是中央政府的职责。立法是为市场化主体进入职业教育领域提供根本保障，而通过一系列政策引导确定基调则是为市场注入多元主体办学的“催化剂”，为地方和学校制定相关政策扫除障碍。从地方层面来看，由政府牵头细化支持政策和进行区域性的试点是地方政府的发力点。地方政府可以根据地方产业发展的格局与需求，牵头相关行业、企业探索多元主体参与办学的新模式，并在税收、土地等方面给予一定优惠或支持，尤其是要坚持对多元主体办学成果的评估和监督，确保学生群体和社会的利益不受损害。

 

 

　　作为公开的社会评价，舆论的社会功能主要是通过公众意见的累积与公开表达实现的。舆论对于职业教育的影响是双向的，但可以是作用一致的：一方面舆论会通过对职业教育的价值功能进行宣传以博得社会对职业教育的认同，并以此增强职业教育的社会认同度和吸引力；另一方面职业教育办学实力的增强，办学的社会影响度的提高也会影响舆论对职业教育的宣传导向，以赢得更好的社会观感。问题的关键在于职业教育要找准舆论宣传的关键点。这个关键点既是舆论所关注的，更是人民大众所关注的。任何时代有关职业教育的观念——推崇也好，鄙薄也罢，其产生的主要根源皆应在于职业教育自身及其相关因素的发展情形。有研究曾指出，“当前学习内容的实用性如何和是否奠定了不断更新知识、技能的基础，今后的就业质量如何以及未来继续学习和职业生涯发展的空间有多大”，决定了职业教育能否吸引学生及其家长[14]。面向2030年，职业教育应更凸显其“服务”的本质特征，围绕学生的生涯发展和产业的人才需求，提供全方位的人力资本提升、生涯咨询、就业创业指导等服务。服务观念的树立将有益于职业教育社会吸引力的提升和舆论环境的优化。

 

 

　　[1]INAP.The Architecture for Modern Apprenticeship—Standards for Structure,Organization and Governance[Z].Zürich/Bremen,2012:5.

 

　　[2]Richard Marsh.Progress with the English Apprenticeship[A].In Salim Akoojee,Philipp Gonon,Ursel Hauschildt,Christine Hofmann（Eds.）Apprenticeship in a globalised world:Premises,promises and pitfalls[M].Berlin:LIT,2013:69-72.

 

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　　[7]魏中海，李保刚。区域经济发展的软环境因素与对策思考[J].理论研究，2002，（2）：10-13.

 

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