闫智勇 姜大源 吴全全：1+X证书制度的治理意蕴及误区规避

　　当前，我国已经进入高质量发展的新时期，社会发展路径转变、经济增长模式转型、产业布局结构不断调整、生产技术水平快速升级、人民生活需要日益增长，均对我国现代职业教育体系建设提出了更高的要求。在这样的背景下，国务院颁布《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》），提出“从2019年开始，在职业院校、应用型本科高校启动‘学历证书+若干职业技能等级证书’制度试点（以下称1+X证书制度试点）工作”[1]。这为促进现代职业教育治理体系至臻至善、大幅提升职业教育人才培养质量和水平、更加完善技术技能人才成长的配套政策、着力提高职业教育服务现代经济体系转型和升级的能力等，提供了更加有力的政策保障。

　　一、1+X证书制度的背景解读

　　社会发展史几乎就是一部异彩纷呈的矛盾运动史，在各种矛盾的形成和消解过程中，及时更新和迭代政策就会促进经济社会的繁荣和发展。“1+X”证书制度出台的深刻主旨，就在于消解规模化、外延式和资源依赖的职业教育发展模式长期累积的多重叠加矛盾。

　　（一）治理主体的价值性冲突长久集聚

　　教育治理的体系设计和教育主体的治理能力之间的关系，犹如生产关系和生产力之间的关系，均是前者或保障、或制约后者，从而促使人们不断追寻改革对策，力求调和二者有序而高效地发展。毋庸讳言，当前我国职业教育治理体系仍然存在不利于政府、企业、学校和社会组织等各类教育主体协同发挥治理效力的问题。首先，政府在职业教育治理结构中处于主导地位，给职业教育的发展提供了绝大部分经费保障，但同时也导致其他教育主体的参与度不够。据统计，2014—2016年，政府投入职业教育的经费百分比分别是80.53%、80.88%、80.73%[2]，可见政府在职业教育治理中的主导职能和优势地位。政府在职业教育治理中的责任较重，反而影响了企业和社会组织参与职业教育治理的积极性和参与度，并最终导致这些教育主体的教育话语权和教育治理权被边缘化。其次，政府各部门之间业务分工高度专业化，导致部门之间各自为政的局面长期存在。“职业教育的管理职责交叉、政出多门……无序竞争，资源使用效率偏低；学历证书和职业资格证书缺乏统筹衔接，不能有效实现互转互认……部门分割导致制度脱节，制约职业教育按规律办学。”[3]再次，政策密度大而立法滞后，导致各类教育主体权益的保障制度不健全。改革开放四十余年来，我国政府出台了一系列促进职业教育多主体办学的政策文件[4]，然而密集的政策投放并不能掩饰各类教育主体深度协同的孱弱。究其原因在于，我国职业教育改革和发展过程中的立法进度滞后，现存的很多职业教育法律法规的条款已经不能适应时代发展。此次颁布的《方案》，依托的还是1996年颁行的《中华人民共和国职业教育法》，这样改革依然会出现“刻舟求剑”的风险，多元主体参与职业教育治理的法制藩篱依然需要大力消除。

　　（二）人才供需的结构性矛盾长期积累

　　在经济新常态时期，我国职业教育长期积累的人才供给和产业经济对人才的需求之间的结构性矛盾更加凸显[5]，导致职业教育的贡献率备受质疑，促使职业教育必须深化改革。当然，职业教育和产业经济的结构性矛盾，尽管并不是职业教育单方面造成的，但确实是矛盾的主要方面。首先，长期以来，职业教育的人才培养体系以学科体系导向的普通教育类型为标杆，未能突出自身独特的类属特征，过分强调按照概念之间的逻辑关系和命题网络组织课程内容和知识系统，忽视按照行动环节之间的逻辑关系和产生方式组织课程内容和知识系统，从而导致所培养的人才在工作实践过程中的行动能力整体建构不足，人才培养的效度备受产业界质疑；其次，我国职业教育系统和产业部门之间产权制度改革的异步性，使得二者之间原本产教一体的治理架构，开始在社会主义市场经济体制建构的过程中逐渐分轨而行，这就导致职业教育和产业部门之间渐行渐远，职业教育只好以过去的、间接的知识和经验作为课程内容的来源，知识体系的创新力度、速度、频度、幅度等与产业部门的人才需求之间越来越无法接轨；再次，2008年世界金融危机以来，全球产业链不断升级，新技术、新工艺、新业态层出不穷，从而导致职业教育人才培养方案的半衰期大幅缩短，人才培养要求与职业岗位需求之间的契合度越来越小。

　　（三）师生发展的可持续困境持久积存

　　长期以来，由于职业教育治理框架建设的滞后性和职业教育产权制度改革的滞后性，导致“职业教育机构与职业教育主体之间的供需结构性矛盾”[6]不断积累，影响了师生的可持续发展。首先，职业教育与产业、行业和企业之间协同的程度以及合作的深度仍然不足，“专业设置与产业需求对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接”[7]的力度还不够，学生的就业能力、就业竞争力、就业满意度和就业对口率等仍然需要大幅度提高。随着“产业结构调整和技术升级的步伐进一步加快，当前相对封闭的职业教育办学模式更加难以及时追踪产业经济的变迁，短期内社会职业岗位的有效供给将相对不足，劳动密集型产业将不断释放大量低端技能的产业工人，无效的劳动力资源供给必将不断积累”[8]，最终造成教育资源和人才资源的严重浪费。其次，我国职业教育办学的封闭性特征也导致教师的专业化发展路径不畅。仅就职业教育教师队伍核心力量和凸显职业教育特征的“双师型”教师队伍而言，其建设效果仍然差强人意。其原因在于，“双师型”教师概念的不确定性和评价标准的缺失[9]，导致很多学校采用了“双证书说”，以至于很多“双师型”教师的教学专业和职业资格证书的从业方向并不相称。近年来，产业技术升级越来越快，职业教育的专业调整越来越快，教师转换专业和更新知识的频率也越来越快。然而，由于职业教育治理体系的封闭性问题，教师即便参加教育部的“职业院校教师素质提高计划”，也很难有效补偿其教学技能（特别是实践教学技能）不足等问题。

　　[1]国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知（国发〔2019〕4号）[Z].2019-01-24.

　　[2]数据来源于国家统计局网站公布的中国统计年鉴.

　　[3]葛道凯.中国职业教育二十年政策走向[J].课程·教材·教法，2015（12）：11.

　　[4]祁占勇，王志远.改革开放40年企业参与职业教育办学政策的演进与展望[J].河北师范大学学报：教育科学版，2019（1）：83.

　　[5]闫智勇，吴全全.经济新常态下现代职业教育体系深层矛盾探思[J].中国高教研究，2017（1）：100，101.

　　[6]闫智勇，吴全全，蒲娇.经济新常态下现代职业教育治理体系建设构想[J].教育与职业，2017（1）：5.

　　[7]国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知（国发〔2019〕4号）[Z].2019-01-24.

　　[8]闫智勇，吴全全.经济新常态下现代职业教育体系深层矛盾探思[J].中国高教研究，2017（1）：100，101.

　　[9]闫智勇，吴全全.经济新常态下职业教育师资建设的困境与对策[J].中国职业技术教育，2016（21）：35.