朱跃东 何风梅 李玮炜：高职教育混合所有制改革的典型模式、阻力与建议

　　一、我国高职混合所有制改革实践的典型模式

　　以混合所有制二级产业学院为典型的“小混合”改革模式

　　在早期多种多样的混合所有制办学探索实践中，“小混合”模式最为典型，应用范围也最为广泛，其基本形式是由企业提出用人需求或者技术技能需求，由高职院校和企业共同发起专门的人才联合培养项目，如定制班、学徒班等。这些具有混合所有制特征的项目，由于体量规模小、存续时间短，并没有从根本上改变高职院校的产权结构和治理体系。

　　相较而言，更为深入的“小混合”模式是校企共同出资、共同组建、共同管理的二级产业学院。在这一模式中，由于企业深度参与办学，二级产业学院不论在产权结构上还是在治理结构上都与传统的高职教育办学模式大不相同，已经具有了实质意义上的混合所有制，堪称“小混合”模式的高级版。创办二级产业学院是一些高职院校推进混合所有制改革的主要突破口，也是其办学发展的转折点，实践成功的案例有不少。在国家职业教育政策的引导推动下，“小混合”模式在混合所有制改革进程中也在不断发展，已经由早期的校企“一对一”的少数二级学院改制走向校企“一对多”的二级学院全面改制，迈入了校企一体化的办学轨道，取得了不错的办学成效。

　　总体上看，高职院校二级学院的“小混合”模式具有4个方面的特征：一是学校的主体性质不变，大的管理体制不变，学校在混合所有制二级学院的建设管理中仍占主导地位；二是混合所有制二级学院作为学校的“开发区”，在人、财、物等方面具有较大自主权，行政运行、教学管理、招生就业、项目研发等方面拥有较大决策权；三是实行理事会管理模式，理事会是二级学院的决策机构，通常由学校和企业、行业领导、专家和学生代表组成，各方权利义务由章程予以明确，各方依据章程实施协同办学；四是校企双方通常采用合同形式，明确双方产权关系和收益处置办法。

　　以多元资本混合的全产业学校为典型的“大混合”改革模式

　　“大混合”是相对于“小混合”模式而言的，是针对整个高职院校所实施的混合所有制改革模式。从实践情况看，“大混合”模式，既有“公参民”模式，也有“民参公”模式；既有校企“一对一”模式，也有校企“一对多”模式。

　　在实践中，与公办高职院校的“小混合”模式相比，“大混合”模式具有3个明显的特征：一是在推动多元主体办学的层面上，民办高职院校要比公办高职院校更彻底，其产权结构较为明晰，内部治理体系较为合理且符合市场运行规律，人才培养能紧贴企业需求，对接国有资本主动性强，在保持非公资本主体地位的同时，走上了多元主体办学之路。二是国有资本起到了关键性作用。在多元主体办学格局中，无论国有资本的分量多少，都对学校办学起到了明显的引导、监督作用，入股后政府也更重视国有资本的保值增值。三是在管理体制层面上，尽管实际执行效果各异，但体现契约精神和各方利益的组织都建立了起来，董事会的人员配备也兼顾到了各利益相关方。

　　二、当前高职混合所有制改革的阻力分析

　　思想观念转变难，利益相关者缺乏充分有效认知

　　不论是公办还是民办，利益相关者在面对高职院校混合所有制改革时都心存顾虑，不同程度地存在着观望心态，既担心失去固有利益，也担心新体制下的利益得不到保障。

　　公办高职院校的举办方通常是地方政府，希望通过混合所有制改革，给下辖的高职院校增加要素资源，减少财政压力，激发办学活力，增加高素质技能技术人才的储备量，与此同时，又担心在混合所有制体制下失去对高职院校的掌控，高职院校可能因此偏离办学轨道，造成国有资产流失。

　　对于经营管理方，即以校长为代表的学校管理层，希望通过校企合作获得优质资源，改善办学条件，提高技能技术人才培养的针对性与实效性，同时，又顾虑国家出台的混合所有制办学政策尚不明朗，配套制度还不完善，教育经费可能得不到保障，以及院校管理者自身的行政级别、行政待遇可能降低等。此外，混合所有制改革意味着学校要面向市场经营，不论是对学校还是对管理者而言，都存在着比以往更大的经营风险和责任压力。

　　对于教职员工，他们一般认为公有制学校的待遇稳定，而混合所有制下的学校从个人待遇到社会地位都面临下降的风险，而且很多政府项目和补贴也可能因改制而丧失申报资格。作为教育需求方的学生，同样有所顾虑，混合所有制改革以后，院校办学将更强调市场化办学，学生将面临更高的收费，同时学校办学目标向“钱”，教师的无私奉献减少，教育教学质量可能下降。这些观念或者想法或多或少地成为高职院校实施混合所有制改革的障碍，特别是院校管理层，他们是公办体制下的既得利益者，在没有强制性政策要求下，通常都在混合所有制改革实践中持保守态度。

　　面对高职教育混合所有制改革，地方政府、高职院校管理者以及师生群体的担心不无道理，甚至其中的部分情况是必然会发生的。但从职业教育向高质量发展角度出发，从职业教育更能满足社会经济发展需求的角度出发，也从高职院校学生成长成才的角度出发，高职教育混合所有制改革都势在必行。正因如此，高职教育办学各利益相关主体不论顾虑有多少，不论转变观念有多难，都必须更加充分地认知混合所有制改革的必要性，提高思想认识和思想觉悟，积极主动地贯彻落实国家政策要求，推动高职教育混合所有制改革走向深入。

　　落地实施难，缺乏系统的规划设计

　　我国高职教育混合所有制改革说到底是针对公办性质高职院校的改制。如果没有主办方的深度介入，“由上而下”地进行引导、推动和组织实施，那么这一改制注定将十分困难。地方政府代表国家意志投资兴办高职院校，地方政府、教育行政部门理应把握改制的主导权，通过制定规章、法律、政策加以引导，通过建立健全配套制度、制定精准有效举措来推动和促进高职教育混合制改革的深入。但在实践中，现阶段各级政府、教育行政部门的作用还没有充分发挥出来，“由上而下”的顶层设计还不够全面，尤其是相关配套制度与办法举措还很不完善，致使高职教育混合所有制改革落地实施难。

　　首先，在顶层设计上，政策要求多而制度规范少，同时规划设计不系统。实际上，中央教育政策文件中涉及职业院校混合所有制改革的内容早已有之，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中，就提出了鼓励社会力量参与公办学校办学，《关于加快发展现代职业教育的决定》更是明确提出了探索职业院校混合所有制办学的改制思路。在具体落实层面，尽管几年前中央就在一些高职院校启动了混合所有制改革试点工作，但总体上缺乏深入的规划设计，既缺少具有区域针对性和指导性的实施方案、实施路径和评价机制，也未能形成具有普遍意义、可复制推广的成熟模式，使得高职院校混合所有制改革工作一直处于探索阶段，进展缓慢。

　　其次，相关配套政策和制度建设不健全的问题还较为突出。如公办高职院校实施混合所有制改革之后，院校的法人地位如何界定，投资人的收益如何分配，学校治理架构如何搭建等问题尚“无法可依”，尤其是与单一国有性质的管理体制相冲突时，改制后的学校该如何合法有效运作，是混合所有制高职院校普遍面临的问题，这些问题是导致高职教育混合所有制改革落地实施难的重要因素。

　　总体来看，政府对高职院校混合所有制改革政策介入的深度和系统性不足，影响了社会资本参与混合所有制办学的信心，也是导致混合所有制办学进展迟缓的主要原因之一。

　　短期利益兑现难，非公有资本参与积极性不高

　　在教育领域，公有资本与非公资本追求的价值目标有着显著差异，甚至在某些方面存在冲突。前者投资办学追求的是教育的普惠性、公益性、公平性，而后者投资办学追求的则是教育带来的经济价值。从逻辑上来讲，在高职教育混合所有制办学中，公有资本与非公资本既然是共同投资办学，就理应共同受益。

　　但现实的情况是，投资举办高职院校很难实现短期收益，这是非公资本参与高职院校混合所有制办学积极性不高的关键原因。在现行法律框架下，高职院校不具备盈利属性，或者说盈利属性不强。同时，教育是一项长期性事业，高职教育亦不例外，本身的特性难以迅速获得投资回报。对于逐利的非公资本而言，前期投入巨大而收益遥遥无期，注定很难吸引大量社会资本。加之教育本身具有公益属性，投资数额大、回报周期长，相较于其他产业而言就更难吸引社会资本。三是占有主导地位的公有资本代理人并没有法定收益处置权及产权处置权。长期以来，公办高职院校的资产价值一直缺乏权威的评估办法，院校资金、硬件尚可依法依规估值，但众多无形资产，如品牌、知识产权、技术等要素资源就无标可参。实施混合所有制改革的高职院校股权应该如何评估与分配，是困扰地方政府、学校与企业的一大难题。对于非公市场主体来说，即使参与高职院校混合所有制办学有利可图，但顾虑股权配置的不公就有可能放弃投资。不仅如此，由于我国尚未形成混合所有制下的学校股权变更制度以及交易转让机制，非公资本的退出缺乏合法性，无形之中又增加了其投资高职教育办学的风险。目前有关混合所有制高职院校的股权界定和收益分配是靠合作办学协议来明确的，但由于法律依据不充分，执行效力很低。

　　国有资产评估与风险管控难，存在诸多不确定性

　　在高职教育混合所有制改革过程中，国有资本同样有自己的顾虑。如前文所述，国有资本在混合所有制高职教育办学中首先追求的一大目标是国有资产保值增值，尤其是要确保国有资产不流失。要做到这一点，就必然要求准确、客观地评估混合所有制高职院校中国有资产的价值以及在院校总资产中的占比，以此作为相关产权处置、股权界定和利益分配的依据。

　　但由于现阶段高职教育混合所有制办学的法律体系不完善，规章制度不健全，实践经验缺乏，在国有资产评估和风险管控上存在诸多困难。

　　一是资产价值评估难。在客观层面，当前我国还没有建立起系统的教育资产评估法规、评估办法和评估标准，也没有一套成熟、权威的教育资产评估流程，无法可依、无标可参的情况始终存在，制约着高职院校国有资产评估工作的顺利开展。在主观层面，各级政府、教育行政部门、学校、企业都缺乏教育资产评估的经验，要就复杂多元的各类资产达成市场价值共识也比较困难，在没有形成强大合力的情况下，推进高职院校教育资产评估工作知易行难。

　　二是资产流失风险控制难。公办高职院校在实施混合所有制改革过程中，国有资产不论是在教育资产评估、股权配置环节，还是在产权处置、流通、交易环节，都不同程度地存在着流失风险。一方面是各方办学主体的利益代理人可能通过钻法律空子、暗箱操作等手段非法侵蚀国有资产；另一方面可能利用教育资产价值评估以及交易流通制度机制不健全的漏洞，刻意低估国有资产价值，或者在流通时以市场价值范围内的低价交易或置换，“合理合法”地侵蚀国有资产。以上种种问题的客观存在，导致高职教育混合所有制改革实践中的各级政府、教育行政部门相关工作人员畏首畏尾，不敢积极盘活和利用国有教育资产，成为高职院校混合所有制办学改革推进缓慢的一大诱因。

　　资本融合的纽带作用不强，产权融合难，行政干预明显

　　混合所有制高职院校既然由公有资本与非公资本相互融合而成，是原公办院校与投资企业的利益共同体，那就应该有统一的决策权、人事权、财务权、资产处置权等，同时享有相对独立的办学自主权，以保障学校的正常运转和健康发展。然而，在实践中，一方面由于各方参与主体在权责划分、利益分配等问题上难以达成共识，难以建立起统一、高效的办学管理决策机制；另一方面，由于高职教育混合所有制办学过程中，校、政、行、企之间多元共治的院校治理格局始终难以形成，造成资本融合的纽带作用不强，实质性的产权融合非常难，行政干预如影随形。

　　一些混合所有制高职院校在产权的融合运营上，表面上看有详细的协议规范，但实际运作过程中，主体之间往往各行其是，没有发挥出联合办学的资源整合优势。在管理上校企走的仍然是两条线，人、财、物仍是各自处理，没有形成“你中有我，我中有你”的一体化办学格局；董事会、理事会事实上成为一种协调性组织，并非处于决策的中心。

　　最为突出的问题是，学校仍沿袭单一公有制下的管理体制，行政化色彩仍然十分浓厚，这与混合所有制办学所要求的市场化管理方式格格不入，以至于改制后的学校仍然走不出固有的运行系统和治理结构，办学活力达不到理想状态。

　　三、新时期深化高职教育混合所有制改革的建议

　　强化主体对混合所有制改革的地位作用认知，树立正确的思想观念

　　面对国内结构性就业问题以及中高端技术技能人才匮乏的问题，党的十九大报告明确提出要“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”。深化产教融合、校企合作第一个要解决的重大问题便是企业如何参与职业教育办学的问题，即职业教育混合所有制办学改革的问题。

　　高职院校作为我国高等职业教育主体，理应提高思想认识，以更强的责任感和使命感，争做职业教育混合所有制改革的“急先锋”“排头兵”，带动教育混合所有制改革走向深入。高职教育各方办学主体都要充分认识到高职院校混合所有制改革是成就职业教育强国、制造强国的必由之路，是建设社会主义现代化经济体系的内在要求，更是激发和增强高职院校办学活力，增强职业教育国际竞争力的必然选择。

　　政府应转变观念，对高职院校混合所有制改革进行统筹规划，把推动高职教育混合所有制改革作为本地具有战略意义的重大工作来抓，努力把各利益相关方的思想与行动统一到改革的实践中来。各高职院校应破除“非公即私”、歧视非公的思想，坚持开放办学思路，深刻理解混合所有制办学改革的内涵和意义，真正树立起产教融合、一体化发展的校企联合办学的理念。

　　各行业企业应主动承担起自身法定的职业教育义务，同时认识到高职教育混合所有制改革的长期价值，积极开展与各类高职院校的合作，探索适合社情民情的混合所有制高职院校办学模式、人才培养模式以及院校治理模式。师生是学校教育教学的主体，要在深刻认识到高职教育混合所有制改革作用和意义的基础上坚定信心，相信教育改革一定会越来越有利于社会的公平与和谐，一定会越来越有利于实现广大师生群体的利益，要敢于为改制改革建言献策，身体力行，积极投身于现代高职教育体系的建设工作当中。

　　加强法律制度建设，明确高职混合所有制改革的关键问题

　　新时期要深化高职教育混合所有制改革必须通过加强法制建设，为理顺关系、化解冲突和引导共同发展提供规则系统，为改制、改革保驾护航。

　　第一，在国家层面上，要加强职业教育立法工作以及职业教育法律修订工作，不断健全法律制度，依法明确职业教育的市场属性，明确混合所有制职业院校的法人性质和法律地位，尤其应当在职业教育相关法律规定中解决好企业主体的职业教育办学权利和义务问题、职业教育公有产权的价值评估问题、职业教育国家资本的流转问题、学校的管理体制问题、重要管理岗位人员的选拔任用问题、投资办学收益的分配原则问题等。

　　第二，在地方层面上，各级政府要善于把国家有关高职院校混合所有制改革的政策红利转化为改革红利，通过制订有针对性的实施方案和地方性法规，引导和支持高职院校积极改制，深化改革。同时要加强配套制度建设，在中央政策文件精神的指导下，在现行法律框架下，发挥好政府职能，为混合所有制高职院校公私产权的确认、产权交易市场的建立与完善建立制度规范，约束各方办学主体的行为。最后要贯彻落实好中央关于职业教育混合所有制改革的各项政策措施，为高职院校混合所有制改革全面松绑解困，为混合所有制高职院校办学引路。

　　第三，在学校层面上，高职院校要增强责任意识，响应国家号召，遵循国家政策法规，落实好地方政府制定的混合所有制改革实施方案，修订学校章程，完善校内治理制度和治理环境，自觉维护办学共同体的利益，维护广大师生的利益。在法制建设层面上，根本是遵守体现办学共同体利益的章程，核心是落实董事会的决策权和监督权，重点任务是建立和完善能体现市场导向、教育规律的学校治理体系。

　　突破体制机制障碍，提升非公资本参与高职混合所有制改革的能动性

　　在我国现行的教育体制下，政府是高职教育的宏观管理主体，也是权威治理主体，破除体制机制障碍，关键看政府如何作为。

　　第一，要在完善法律制度的基础上，尽快明确高职院校实施混合所有制改革项目的市场属性与法律地位。职业教育具有公益性和经济性双重属性，非公资本参与高职教育办学改革的积极性之所以不高，主要在于我国一向强调教育的公益属性而忽视其经济属性。一方面，国家法律要允许非公资本投资兴办职业教育取得更充裕的合理经济回报，解决行业企业等社会主体参与职业教育办学短期收益兑现难的问题。另一方面，政府要从法律和制度层面上明确实施混合所有制改革的高职院校法人的市场属性，允许高职院校适度盈利，为非公资本投资高职教育开辟更广阔的空间。

　　第二，要尽快建立和完善适合高职教育混合所有制办学的产权制度，支持投资方科学、公平、客观地实施职业教育相关资产评估，明确高职院校各类产权的归属，确定参与办学各方主体的产权份额；支持改制后的高职院校按照章程合理分配收益，在确保学校正常运行的发展资金之外，学校可以对办学投资收益进行自主分配。

　　第三，要制定更加系统的优惠政策并不折不扣地予以落实，吸引更多行业企业主体参与高职教育办学。政府对实施混合所有制改革的高职院校既要指明方向，也要有扶持政策，要在土地、税费、融资、补贴等方面制定更有效、更有力、更精准的优惠政策，并做好事中事后的监督反馈，确保每一项政策都落到实处。

　　加快构建高职产权保护机制，探索设立产权交易市场

　　产权保护事关高职教育混合所有制改革成功与否，它具体包含产权明晰、产权收益和产权流转3方面的内容。这3个方面目前都是高职院校混合所有制改革实践中的“痛点”，都需要完善的产权制度予以明确。

　　第一，对于产权的明晰，重点是对学校国有资产产权的明晰。政府要建立健全职业教育产权评估制度，明确国有资产产权的边界，为科学、客观、公正地评估国有资产价值提供依据。高职教育国有资产的产权评估应当体现系统、全面、完整、专业的原则，要包含所有的产权构成成分，不论是有形资产还是无形资产，不论是固定资产还是流动资产，不论是债权还是债务，都应清晰明了地纳入评估流程之中，从而在源头上保证高职教育国有资产不存在低估和贬值的情况。特别是针对高职院校教育品牌、知识产权、技术智力等无形资产的市场价值评估，要尽快建立一套科学合理的评估标准、评估办法和评估流程，做到有标可参，有标必参，参必执行。在具体操作层面，可以借鉴国际经验，实施第三方评估制度，确保各方资产的评估过程与结果权威公正。

　　第二，对于产权的收益分配，在明晰高职院校产权的基础上，国家应当制订更加详细的法律规定，明确混合所有制高职院校办学收益分配的标准与办法、分配的主体权力与职责等。各级政府依法制定适应地方高职教育混合所有制办学实际的产权收益分配制度机制和管理办法，指导、监督、管理、协调好各方投资办学主体的收益分配过程，确保各方主体的合理权益得到有效维护。

　　第三，对于产权流转问题，在健全法律规范的基础上，各级政府应当积极作为，精准发力，综合施策，逐步建立起职业教育产权交易市场和交易机制，制定职业教育资产产权流通管理办法，重点解决好学校的兼并办学、联合办学、资产承包、股份转让、资产转让等现实问题，引导区域职业教育产权市场的发育和完善，促进混合所有制高职院校各投资举办方能够进退有据，实现产权增值保值，促进高职教育资源的合理配置。

　　搭建高效的法人治理结构，明确学校党委与董事会的职权划分

　　混合所有制高职院校要搭建高效的法人治理结构，首先需要完成院校治理的去行政化，实现院校自主治理；其次需要完成院校治理的多元化，实现院校民主管理。

　　第一，在去行政化层面，关键是地方政府要更新观念，转变职能，调整管理方法。一是要把行政直接干预调整为通过立法立规、财税激励、信息服务、执法监督等手段进行指导服务和间接管理；二是要把事无巨细的管理转变为方向把控、统筹规划等为主的宏观管理，给予高职院校更大的办学自主权。在此过程中，各级政府、教育行政部门特别要在人事权、财务权、资产管理和处置权等项目上做到“简政放权”，充分尊重行业企业主体参与高职院校决策和管理的权力，遵循职业教育规律和市场规律指导和服务高职教育办学。

　　第二，在院校治理多元化层面。院校治理多元化的关键是学校内部治理必须改变“行政本位”思想，摒弃过去高职院校“一把手”拍板重要重大事项的做法，建立起与混合所有制办学相匹配的院校治理组织，建立健全混合所有制高职院校的重大事务决策机制、组织和流程。不论是以公有制为主体的混合所有制高职院校，还是以非公有制为主体的混合所有制高职院校，都应当按照科学、规范、民主的原则，探索建立学校党委领导下的董事会负责制。党委领导下的董事会负责制与党委领导下的校长负责制不同，董事会不是党委的下属机构，党委的领导不是体现在行政命令上，而是体现在政治领导和宏观决策上，如高职院校办学方向把握、教育教学管理制度建设、教职员工合法权益保障等方面，其他非宏观决策一律由学校董事会负责。校董事会应当吸纳政府职能部门、行业专家、教职工代表大会、学生代表等参与民主决策，由此建立起治理结构更完善、治理主体更多元、治理过程更民主、治理决策更科学的现代职业教育治理体系。

　　本文摘自《中国职业技术教育》2019年第25期