混合所有制办学面临的问题错综复杂，体制成本应当成为校企合作成本构成的新内涵
混合所有制办学面临的问题错综复杂，体制成本应当成为校企合作成本构成的新内涵
职业教育领域的混合所有制自经济领域迁移而来，带有经济领域的基因与逻辑。经济学家厉以宁认为，发展混合所有制经济的理论基础是提高资源配置效率，就当前中国经济体制改革和经济发展而言，没有比提高资源配置效率更为迫切的。但新制度经济学提出资源配置的过程并不免费，即市场本身是稀缺的，交易存在着成本。这为深化对混合所有制办学问题的认识提供了一个新思路。
2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”以来，全国各地结合自身实际开展了多种形式的探索，打破了以往职业教育资源按所有制属性“板块化”配置的局面，增强了职业院校吸纳办学资源的能力。但随着探索不断深入，混合所有制办学中的一系列深层次问题也逐渐暴露出来。办学时间越久，问题越多，冲突越大。有些是难啃的硬骨头，有些则让人无从啃起。
例如混合所有制职业院校是公办还是民办，事业单位还是民办非企业法人，能不能给予生均拨款，产权如何界定清晰，各方投入如何作价入股及今后举办者如何退出等。这些问题错综复杂，既关系到现行法律政策制度，也关系到学校法人治理与内部管理变革，足以让先行者寸步难行，观望者望而却步。长此下去，职业教育资源难以有效配置，将对我国职业教育以企业为重要办学主体、发展类型特色产生重要影响，降低混合所有制办学的实践价值，使之成为一种权宜之计、个别经验乃至是试错付出。如何审视这些错综复杂的问题？本文从体制成本角度做一些探讨。
一、体制成本的概念
新制度经济学鼻祖科斯在1937年的《企业的性质》一文中首次提出了交易成本概念（又称交易费用），超越了以往人们局限于生产成本的认知。随着现代经济大规模生产和大规模交易的出现，交易成本概念得到了越来越多的认可。科斯的追随者们进一步发展了交易成本的内涵。经济学家威廉姆森从契约角度出发，将交易成本划分为“事前的”和“事后的”两类。事前的交易成本即为签订契约、规定交易双方的权利责任等所花费的费用；事后的交易成本包括为解决契约本身所存在的问题、从改变条款到退出契约所花费的费用。
经济学家张五常则将交易成本进一步拓展为制度成本。他在撰写《新帕尔格雷夫经济学大辞典》词条时指出：“交易成本就是一系列制度成本，包括信息、谈判、起草和实施合约，界定和行使产权，监督管理的成本以及改变制度安排的成本。简而言之，交易成本包括一切不直接发生在物质生产过程当中的成本。”制度成本的提出，使得交易成本概念一般化了，延伸到了更加广泛的社会领域。张五常认为：“凡有社会必有制度，以制度费用来描述我建议的广泛定义比较恰当。”
经济学家周其仁结合中国经济改革过程，将制度成本进一步拓展为体制成本。“举凡体制确立、运行和改变所耗费的资源，即为体制成本。”周其仁认为，与制度成本相比，体制成本更强调成体系的制度而非单一的、个别的制度安排，而狭义的交易成本和单一的制度成本，可以看作是体制成本的局部或特例。由此，人们对经济活动的关注从零碎的经济行为转向了经济体系的运行。周其仁提出，大幅降低体制成本是中国经济奇迹的奥秘，理解中国经验的基本线索，正是由于一系列的制度变革大幅度降低了经济体系运行的成本，使得中国潜在的比较优势在全球市场上脱颖而出，由此改变了中国经济体系运行的轨迹与绩效。周其仁的这一解读，为理解中国经济的高速增长提供了一个独特的视角。
本文认为，我国通过改革开放大幅度降低体制成本的这一概念认识，为理解和探讨推进职业教育混合所有制办学提供了积极的、重要的借鉴意义。
二、容易被忽视的体制成本
职业教育校企合作是一种完全的市场行为，这是我们必须尊重的事实。因此校企合作作为一种市场交易本身即存在着交易成本。混合所有制办学以产权联结、多元治理为主要特征，是校企深度合作的一种表现形式，属于校企合作范畴。
目前对于校企合作成本构成的关注，主要集中在合作培养学生过程中的人力、物力与资源消耗。这些成本构成对于理解企业参与校企合作的成本偏好具有积极的意义。但是，这只揭示了校企协同育人过程中看得见的成本，并未关注到校企合作的资源配置过程。混合所有制办学作为一种更加深入、更为复杂的校企合作模式，不仅涉及了公有资本与私有资本的所有制问题（构建了股份制产权形式，重构了学校法人治理），而且在法人登记、法人治理、资产管理、人事改革、利益分配等诸多问题上与现行的政策制度、法律法规乃至观念认识等产生了大量摩擦。这些摩擦阻碍了混合所有制职业院校的办学运行和要素配置。因此，有必要在校企合作的成本构成中导入体制成本概念，进一步丰富校企合作成本内涵，增进对企业成本偏好的认识与理解。这将有助于更加全面和准确地判断企业参与办学的动机。
三、体制成本在混合所有制办学中的具体表现
经济学家诺思在1986年通过衡量美国市场的交易成本规模，发现超过45%的国民收入被用在了交易上，而在一个世纪以前，这一比例约为25%。在交易成本概念放大为体制成本的情形下，体制成本很难给出一个明确的指标体系及做出测量。但我们仍然可以在混合所有制职业院校的办学实践中找到它的存在。
1.案例1：这1500万元要不要计入股本
D校在某项目建设期间由省级财政配套1500万元，企业方配套3000万元。政府部门在资金下达的文件中要求将1500万元作为国资方投入计入股本。企业方对此表示强烈反对，认为将教育财政专项投入转增股本不合理，其作为上市公司也无法向股民交代。双方争执多年仍未达成一致意见，自此不再做任何的办学投入。
表面上看，这是D校作为混合所有制职业院校增资扩股机制不健全、不完善导致了办学投入困境。但仍然有更加深层次的原因值得探寻，即一种强大的制度约束条件在左右着双方的决定：一方面是国资方对国有资产流失的担忧，另一方面是企业方对自身权益的积极保护。由此可见，即便学校修改了办学章程，规定了投入义务，补充了办学协议，完善了资产评估，国资方和企业方仍然受制于自身背后错综复杂的制度体系的束缚，同样难以履行投入职责。这已经超出了混合所有制职业院校及其举办者可以协商解决的范畴。而受损最大的当然是D校，在双方举办者博弈的囚徒困境中，办学投入的困境最终形成，反倒与吸纳各种资本办学的混合初衷背道而驰。
2.案例2：这497份文件该不该收
S校是K企业控股的混合所有制职业院校。据统计，近3年S校总共收办了来自K企业的497份文件，且呈现出逐年上升的趋势。这给S校造成了巨大的工作负担。S校曾就此提出异议，K企业认为这些工作对S校规范管理、提升能力有利，要求执行。
这是一个混合所有制职业院校法人治理在实践运行中演化博弈的结果。按照《高等教育法》和《民办教育促进法》，公办高校实行党委领导下的校长负责制，民办高校实行董事会或理事会领导下的校长负责制。混合所有制职业院校没有明确的法律规定，大多参照民办高校执行。尽管K企业在S校的股权比例中处于控股地位，其维护自身权益也应当通过股东会、董事会来实现。但这其中隐含着产权与治权的“同股同权”原则问题。由于K企业一股独大，董事会投票还是K企业说了算，进而演化出“大股东领导下的校长负责制”。对此，S校的管理班子并不具有“讨价还价”的能力。这一案例折射出混合所有制职业院校法人治理结构的复杂性和争议性。例如混合所有制职业院校的法人治理到底是“股东利益至上”还是“利益相关者至上”，多元股东和利益相关者之间应当如何相互制衡。与该案例形成鲜明对比的是，在实践中有些混合所有制职业院校即使是国有资本处于非控股地位，也同样出现了国资方强势干预、学校不得不从的现象。因此，如何建立完善的、有效的混合所有制职业院校法人治理结构需要做更加深入的探讨。
经济学家张维迎认为：公司治理结构（即法人治理结构）狭义地讲是指有关公司董事会的功能、结构、股东的权利等方面的制度安排；广义地讲是指有关公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排。控制权主要表现为投票权，拥有投票权也就拥有契约中没有说明的事情的决策权。由于办学章程、合作协议必定存在契约的不完备性，因而对剩余控制权的合理监督才是完善混合所有制职业院校法人治理的关键。据此可见，混合所有制职业院校所付出的体制成本既有来自正式规则的制度规定，也有来自非正式规则的观念、文化、公序良俗及博弈结果。学校内部规则的创建也相应地体现出“内生式”制度变迁的特征。如果只是简单地把法人治理结构完善等同于设立董事会和实行董事会领导下的校长负责制，则董事会可能形具实虚并衍生出内部控制问题。多种形式的资本组合不会自动地带来治理效益的高效，混合所有制职业院校的治理在实践中还需嵌入相应的规制予以维系、匡扶和支撑。
四、体制成本对探索混合所有制办学的启示
2014年以来全国各地的混合所有制职业院校在办学过程中与各级各类的政策制度、法律法规产生了许多冲突。其中既有共性问题，也有自身演化出的个性形态。当前混合所有制办学面临诸多困境，并非是单项制度或单项政策所致，而是成体系的、彼此纠缠到一起的观念、制度安排和政策措施共同导向了此类困境。从体制成本的视角出发，对系统、深入地认识当前混合所有制办学的问题所在具有重要的启示意义。
（一）体制成本先降后升：问题难以解决且不断积累
在经济理论上，成本曲线一律先降后升。体制成本也同样服从于这个一般性的规律。在混合所有制办学协议订立之前和协议实施前期，由于校企双方受到合作红利预期的激励，容易忽视体制成本的存在，认为今后即使出现问题也可由各方协商解决。但随着办学推进，各种因观念和制度差异所导致的矛盾冲突接踵而至，学校管理者、举办者才发现有些深层次的体制问题并不是自身依着对话能够解决的。有些体制成本是现行制度造成的，是存量的体制成本；而有些是在办学过程中被创造出来的，是增量的体制成本；有些甚至是以规范管理、优化流程的改革名义创造出来的，反倒成为束缚改革的绳索。因而混合所有制职业院校发展轨迹的变动，可以用体制成本的不断上升做出解释。
（二）体制成本强制支付：混合所有制职业院校无法回避
体制成本是一种非自愿的耗费，具有强制支付的性质，不受市场“讨价还价”的约束。当前职业院校特别是公办职业院校的办学资源主要由政府主导配置，这足以让政府将一系列制度规定移植过来强加给混合所有制职业院校，即便是这些制度规定并不符合学校实际。在企业控股的学校中也同样出现了类似状况。因此混合所有制职业院校不得不面临着全方位的“所有制压制与围堵”，继而从体制活力迸发走向体制困境深重。这将大大降低社会资本与国有资源结合的意愿，阻碍职业教育资源要素的配置和各方举办者履行契约规定。
（三）体制成本难以节制：个体理性与集体理性的冲突
由于体制成本不是单一的制度障碍造成的，而是一整套制度体系共同作用的结果。因此要让体制成本降下来就必须要实现多方联动、多管齐下。然而，一方面由于混合所有制职业院校的主管部门为教育行政机构，其面临的体制成本问题超出了教育行政机构的能力范围，即使想解决也有心无力；另一方面企业以逐利为天职，参与举办职业教育也必然是利益驱动的结果，不会因国家鼓励和希望即激发了以慈善为主旨的捐资办学的最高动机。因此在混合所有制办学过程中存在着资本逐利性与教育公益性的冲突。这二者常常基于个体理性做出决策而较少顾及混合所有制职业院校的利益是否受损，其结果往往与集体理性事与愿违，给混合所有制职业院校带来更多的困境。因此体制成本并不容易进行合理地节制。
综上，深入推进混合所有制办学需要把目光聚焦到降低体制成本上来，以深化职业教育改革开放打破原有的制度体系外壳，抑制体制成本的持续上升。当前，混合所有制职业院校已率先进入职业教育改革的“深水区”“无人区”，所面临的难点问题和“顽疾”“痼疾”明显暴露，革除教育体制机制弊端正当其时。
五、如何降低混合所有制办学的体制成本
《国家职业教育改革实施方案》在混合所有制办学的描述中将“探索”二字升级为“鼓励”。说明通过5年实践，混合所有制办学得到了国家层面的肯定。越来越多的学校和企业加入了这项“法律上没地位、现实中有市场”的“法外”行动，合力冲击现行制度的围栏。尽管目前混合所有制办学遇到了不少问题，但不能因为一时的观念偏差、政策迟滞或问题失误而否定改革的大方向。与之相反，应当通过加快全面深化改革来释放其办学活力，促进职业院校不分所有制地配置办学资源，达到混合所有制职业院校融合资源、转变体制与协同育人并重并举的改革目标。这与我国当前的改革路向相一致。
（一）整体认识与持续改进相结合
混合所有制办学是一项综合性、实践性很强的改革行动，其内在机理虽然与国企混改具有相同的逻辑和基因，但迁移到具有公益属性的教育领域后其复杂性并不亚于国企混改。通过对5年来的办学实践观察，可以发现每一个混合所有制办学案例都十分具体，即使在资本属性、股权结构、法人治理结构相近相似的情形下也会演化出院校的自身特点，具有“一校一案”的特征。这就很难判断各个混合所有制职业院校会发生什么状况，出现什么问题和应当采用什么办法。因而我们需要对混合所有制办学有一个整体性的认识，而不单单拘泥于每个院校在不同的阶段、不同情形下所看见的、遇到的。为此，以体制成本作为一个简明的框架一以贯之地分析混合所有制办学，有助于厘清当前错综复杂的关系，有利于将改革力量聚焦在放宽束缚管制的绳索上，使混合所有制职业院校从不敢想到敢想，从不敢为到敢为、能为。
目前，山东省、河北省已在混合所有制办学试点的支持政策上率先迈开步伐，正在制订或已经出台了地方的具体政策，并建立了多个厅局联席的政策协同机制共同研究解决试点过程中遇到的问题，为持续推进混合所有制办学创设了制度和组织保障。这值得各个地方借鉴和进一步观察。
（二）底层创新与上层承认相结合
2014年之前，国内已有少个别院校自发探索混合所有制办学，有的甚至长达十余年。但这些自发探索大多属于个别经验或权宜之计，未能上升为改革成果。其主要原因在于政府“上层承认”的缺失。我国改革开放之所取得举世瞩目的成绩是体制内外力量联动的结果。这其中有两个问题值得进一步探讨：第一是混合所有制办学改革的主体是谁？尽管2014年之后混合所有制办学频频出现在各级各类职业教育改革文件中，成为政府从“探索”到“鼓励”的职业教育改革行动。但需要认识到混合所有制办学改革的主体并不是政府，而是职业院校自身在主导着改革的进程和成效。因此，改革主体的明确有助于激发基层的首创精神和呈现应对各种问题的智慧，强调的是混合所有制职业院校的价值贡献。第二是如何让混合所有制办学改革有稳定的预期？预期不稳定，人们就不会有长期行为。孟子所说的“有恒产者有恒心”即是这个道理。混合所有制办学改革将是一个长期而且艰辛的过程。如果改革主体缺少稳定的预期，只有无尽的问题而没有破解的出头之日，则改革行动不可持续。这就需要强调政府在混合所有制办学改革中的作用。
体制内的改革需要体制外力量的撬动，而体制外的力量需要体制内的政策激活。对深入推进混合所有制办学而言，“底层创新、上层承认”是一个符合逻辑的、能够促进上下联动的改革路径设计。让基层首创在实践检验后上升为改革成果、固化为制度法规，才能不断化解“法外”现象，消解混合所有制办学的体制成本，避免过多的矛盾冲突持续消磨基层改革的动力与耐性。
（三）鼓励创新与容错纠错相结合
尽管混合所有制办学得到越来越多的支持和认可，但争议空间依然很大。即便是在已经实践多年的经济领域，国企混改仍然饱受争议、充满对立。“对于混合所有制经济这样一种新事物，人们认知上如此‘分裂’‘对立’，且‘对立’得如此尖锐，还是超出了笔者的想象。”降低混合所有制办学的体制成本需要政府、学校和企业共同面对并发挥各自作用。但政府、学校与企业均是抽象的组织概念，人才是真实的、具体的。面对混合所有制办学不断上升的体制成本，化繁为简的越界创新行动成为必须。但是，在一个高风险的博弈支付面前，即当政府官员、学校管理者或企业管理者面对着因越界的“法外”行动而影响到个人前程、使之前功尽弃时，他们将不会做出有利于集体理性的选择，反而会采取积极回避风险的态度。即使明知道这些举措有利于混合所有制办学的推进，他们依然会遵循于个体理性的抉择。因此，鼓励创新必须与容错纠错相一体，充分包容推进混合所有制办学改革中因缺乏经验、先行先试而出现的失误和错误。
在混合所有制职业院校身上，我们所看到的并不是国有资本、社会资本的短缺或者二者缺乏结合的机遇，而是横亘其间、阻碍职业教育资源配置的巨大体制束缚。加快降低混合所有制办学的体制成本，将必要的“法外”行动尽快纳入体制内的轨道中来，才能为有效地配置职业教育资源创造更好的制度条件。
本文摘自《中国职业技术教育》2019年第34期，如有转载请注明出处。
腾讯微博
