申琦：新制度主义视角下技能人才成长的制度政策研究

 

　　申琦（1990-），女，在读博士，讲师，山东滨州人，滨州职业学院工商管理学院，华东师范大学，主要研究方向为职业教育政策，职业教育商科教学

 

 

　　技术技能人才是我国经济社会发展和产业结构升级的重要支撑。新时代以云计算、物联网、大数据、人工智能为代表的新工业革命加速推进产业升级和经济结构调整，产业发展对技能型人才的需求日益迫切。《国家职业教育改革实施方案》中指出“随着我国进入新的发展阶段，产业升级和经济结构调整不断加快，各行各业对技术技能人才的需求越来越紧迫。与发达国家相比，我们职业教育还存在着技术技能人才成长的配套政策尚待完善等问题。适时清理调整对技术技能人才的歧视政策，推动形成人人皆可成才，人人尽展其才的良好环境”，从制度环境助推技术技能人才的成长。

 

　　为此，教育部和山东省共建职业教育创新发展高地，以山东省为试验区和改革样板，营造技术技能人才成长的良好环境。本文将运用新制度主义视角，从规制性要素、规范性要素、文化认知要素三个方面分析和梳理目前我国技能人才存在的问题，以及山东省出台的各项技能人才政策是如何系统谋划，破除技能人才成长的壁垒，全面推进高技能人才的发展。

 

 

　　新制度主义理论认为，制度是为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化-认知性要素以及相关的活动与资源。组织的运行，是在和周围环境不断相互作用中进行的。技能人才的成长同样需要制度协同，一方面，建构良好的经济和政治环境，引领人们对职业教育校企合作的新认知，重塑职业教育的价值。比如，在政治层面，以法律形式确立技能人才在经济社会发展中的重要地位；在经济层面，提高技能型人才的地位和收入等。另一方面，在全社会内营造崇尚技术技艺、尊重技术权威的良好文化氛围。以引导人们价值观念的改变，形成对技能人才的认同。对于技能人才成长支持的政策和制度可以从以下三个方面制定：

 

 

　　规制性要素强调明确外在的规制过程，如规则设定、监督和奖惩活动，强调规制性对人行为的强制和调节作用。从当前技能人才的培养来看，《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020 年）》的总体要求和经济发展对高技能人才的实际需要，制定了2010年至2020年《高技能人才队伍建设中长期规划》，这是我国第一个高技能人才队伍建设中长期规划。其规定了我们建设高技能人才队伍的发展目标和重要举措，提出了国家高技能人才振兴计划，探索技能人才多元评价机制，强调了技能人才的重要意义。同样，《职业教育法》的首次修订，不断健全政策法律制度体系，其中“提高技术技能人才的社会地位和待遇”写入草案，从规制性上解决技能人才的需求和技能岗位的吸引力的问题。同样修订中提出对于“企业聘用未经职业教育取得相应职业资格的不合格职工提出相应的惩罚措施，保护了职业教育受教育者的就业权力，规范了劳动力的准入制度，调整和解决了技能人才在就业市场中出现的种种问题。

 

 

　　规范性制度主要包括价值观和规范。价值观是指行动者偏好的观念，以及用来比较和价值现存结构或行为的各种标准。规范性指符合民众价值观和性格特点，具有逐层细化可操作的特征。在《国家职业教育改革实施方案》中提出“建立国家技术技能大师库，鼓励技术技能大师建立大师工作室”，“以学习者的职业道德、技术技能水平和就业质量，以及产教融合、校企合作水平为核心，建立职业教育质量评价体系”，将深植于我们民族文化中的传统文化、道德伦理等价值认同放入其中，同时与“落实职业院校实施学历教育与培训并举的法定职责，按照育训结合、长短结合、内外结合的要求，面向在校学生和全体社会成员广泛开展职业培训”的全民学习、终身学习的时代浪潮和国际视野相融合，构建一套完善、具体、可操作的行为标准。同时人社部2018年印发的《技能人才队伍建设实施方案（2018—2020年）》中指出“加大技能扶贫工作力度。深入实施技能脱贫千校行动，努力实现有就读技工院校意愿的贫困家庭子女都能免费接受技工教育，”通过个体自身能力提高、得到社会认可、家庭情况改善，与其他的规范性制度要素一起，构成了健全、逐层细化、可操作的规范性制度体系。

 

 

　　同德国长久形成的“重技、重术”的传统文化以及“崇尚技术和技艺、务本求是、实用至上”的工匠精神相比，显然我国的“重普教、轻职教”“学而优则仕”的传统观念对于技能人才的发展并没有提供一个良好的土壤。但是，随着从2003年《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》，强调高技能人才在党和国家的事业中有着不可替代的作用，到现在在全社会内营造崇尚技术技艺、尊重技术权威的良好文化氛围。以引导人们价值观念的改变，不断提高技能人才的待遇和社会地位，从而全社会对于技能人才的观念有所改观。从环境与文化的相互作用中环境的改变会影响人的生存策略和生存方式，进而影响着文化的形成。

 

 

　　通过新制度主义理论分析，制约我国技能人才成长的主要因素，主要包括以下三个方面：

 

 

　　从新制度主义的规制性要素分析，我国技能人才在福利待遇和社会地位保障存在缺失。清华大学社会学教授卢晖临在长期跟踪研究中国劳动力问题中，发现企业普通工必须通过多加班才能赚到在城市生活的收入，同时雇佣关系的不稳定，企业不愿意进行人力资本的投入。相较于我们的邻国日本，企业长期的雇佣制，不仅仅带来的是企业愿意投资工人，将工人当成一种“资产”，而不仅仅是资源来消耗；同样员工也有学习和进步的动力，有良好的心理预期，会生产出更好更优质的产品，将工匠精神融入其中，把制造出高质量产品作为自己的自我实现需求，而不是通过频繁的跳槽来寻找下一个工作维持大城市的生活。可见，制度带来的不仅仅是技能人才的技术积累、产品优化，更带来的是人才资本的释放，社会的良性发展和进步。多数技能工人还提出了工作休息的缺乏。据调查，仅有 70.8% 的技能人才每天工作时间执行严格的 8 小时工作制，21.2% 的技能人才每天工作时间为 10 小时，调查样本平均每天的工作时间为 8.61 个小时，44.9% 的技能人才所在单位尚未实行带薪休假制度。可见，为技能人才提供一个可预见的、可期待的未来，更体面的生活和高质量的工作环境，也是必不可少的，需要合理的制度和规范进一步保障。高技能人才培养是一项系统而又复杂的工作，明确外在的规制过程，设定监督和奖惩活动，成为破除技能人才成长体制机制障碍的突破口。

 

 

　　据中国人力资源市场信息监测中心发布的研究报告，2011年以来，高级工、技师、 高级技师一直处于供不应求状态。随着经济结构的调整，供求比例随着技术水平的上升失衡更加严重，例如高级技师的失衡比为1.75，很多高级工程师岗位空缺，出现人才就业状况的结构性失衡，许多企业面临人才 “饥渴”现象。在我国技术工人中，初级工占60%左右，中级工占35%，高级工仅为3.5%，与发达国家的高级工35%，中级工50%，初级工15%相比，显然结构十分不合理，无法支撑我国产业结构升级的需要以及国家2025制造业大国的战略。同时，随着工业机器人的大量涌现，简单劳动力、初级工被机器取代，流水线上的劳动力在“去技术化”和大规模机器人的使用下，未来的发展变得岌岌可危。例如我国以富士康为代表的制造业企业，用机器取代简单劳动力，在考虑成本的情况下，只愿意高工资招收技术劳工，不愿意培训现存初级工和中级工，他们发展前景堪忧。、

 

　　此外，从人才成长规律上看，我国培养一个高级工需要 8 到 10 年，技师需要 12 年，高级技师则需要 15 年，而我国主要输送技能人才的方式是职业教育体系培养和企业培训。前者由于学校过于重视知识的培养，校企合作深度不够，对于技能技术的培养尤其是新兴产业的高技能人才培养能力有限，而后者，企业为了节约成本，不愿意承担培训，导致员工的技能水平无法提高，显然适合我国技能人才成长的可操作化制度体系尚未建立。作为同样进行工业化4.0战略的德国，其技术工人通过法律规范，企业学校行业协会协调等多个要素，制度协同，从社会各个层面为其高质量的技能工人和优质产品保驾护航。因此，我国应从制度方面平衡技能人才结构，统筹教育部门、人社部门，并建立相应的协调运作机制，从制度层面尊重人才成长规律，建立起技能人才成长的培训机制，保障其发展权，促进技能人才的成长。

 

 

　　对职业院校毕业生的就业歧视还广泛存在，如机关、事业单位招聘往往要求本科、研究生学历门槛。劳动准入制度执行不严格，降低了职业院校毕业生的比较优势。现行收入分配制度和用人制度客观上使一线劳动贬值，劳动者得不到应有的经济利益和足够的职业尊严，还不能做到体面劳动。“重普教、轻职教”“学而优则仕”等传统观念仍在社会中广泛流行，不少人认为职业教育是“普通教育的补充”，是“二流教育”“次等教育”，“崇尚一技之长，不唯学历凭能力”的社会氛围尚未形成。技能人才想要可持续发展，不仅仅应简单的提高暂时的收入待遇，如何通过制度引导调整技能人才选拔、加强技能人才的培训、规范技能人才使用、约束技能人才的评价和强化技能人才激励，引导人们价值观念的改变，不断提高技能人才社会地位，更需要全社会各个领域的制度系统协同，形成合力。

 

 

　　山东省人力资源社会保障抽样调查数据表明，近5年来，在国家技能人才开发政策的引领下，山东省技能人才队伍建设取得了较大的进步，技能人才规模不断扩大，人才队伍结构不断优化；技能人才学历层次得到了一定的提高，且职业教育在技能人才培养中的作用日渐凸显。目前山东省技能人才政策主要突出新旧动能转换需求导向，加快技能人才供给侧改革，破解技能人才发展瓶颈，和加大财政投入，具体代表性地市的技能人才政策如下：

 

　　表1 山东省目前技能人才相关政策

山东省各地的技能人才政策	规制性政策	规范性政策	文化认知政策
青岛市《关于实施新旧动能转换技能人才支撑计划的意见》	奖励高层次技能领军人才、健全技能人才引进和培养奖励制度、安家补贴等	技工院校毕业生公务员招考同等政策待遇；企业高技能人才在出国进修等方面与相应技术人才享受同等待遇	提高高技能人才在各类各级劳动模范和先进代表的评选比例
淄博市《引进和培养领军型高技能人才扶持实施细则》《关于加快新旧动能接续转换进一步加强高技能人才队伍建设的意见》	引进技能大赛选手，补贴获得技能大赛职工（选手）；加大市级高技能人才津补贴的力度；建立和完善企业首席技师制度等	开展职业技能培训，完善培训扶持政策，实行“企业订单、劳动力选单、培训机构列单、政府买单”的四单式培养。对失业人员、农村转移就业劳动者等开展职业培训。	强化舆论宣传，充分认识加强技能人才队伍建设对转变经济发展方式、促进产业转型升级的重要意义；在全社会大力弘扬工匠精神，提高技能人才的社会地位
滨州市《滨州市企业技能人才自主评价工作方案（试行）	全面推开企业技能人才自主评价模式，企业可灵活采用考评结合，过程化考核，直接认定等多种方式展开评价；技能大赛、技术能手给予人才补助	建立阶梯形技能人才职业发展通道；技术工人可以享受同等待遇	大力弘扬工匠精神
东营市《东营市职业技能提升行动实施方案》《有关实施金蓝领聚才计划的意见》	高技能人才补贴；拓宽技能评价渠道；明确补贴标准	加强培训载体建设；有针对性的开展重点职业技能培训	营造良好的社会氛围，加强高技能人才队伍的舆论宣传
济南市《关于印发济南市职业技能提升行动实施方案（2019-2021）	面向重点产业开展新型技能培训；对职业技能培训基础工作给与支持；对新录用职工免费开展岗前培训的企业给与补贴；	支持企业举办或者参与举办职业院校；放宽大学生参加培训政策；建立技能人才多元评价机制	加强政策宣传解读
潍坊市《加强高技能人才队伍建设的意见》	补助标准制定；加大技能人才的补助力度；常态化大赛选才	潍坊技师学院，潍柴大学等开展新型学徒制试点；创新发展技工教育	营造劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的社会氛围

　　

　　通过表1看出，山东省各地的政策从规制性、规范性和文化认知因素三个方面，例如通过奖励、补贴高技能人才，提高了技能人才的待遇，给予其经济支持。同时，在规范性层面，建立“企业订单、劳动力选单、培训机构列单、政府买单”的四单式培养模式、建立技能人才多元评价机制，细化了技能人才培养制度，支持企业举办或者参与举办职业院校，充分利用了社会资源，为保障技能人才的发展提供了可行性途径。但是技能人才在规制性政策、规范性政策和文化认知政策方面依旧存在不足，例如技能人才的保障政策缺乏长效机制，人才开发的体系不健全，社会对于技能人才的认同依旧不高，具体政策的优势和不足如下表：

 

　　表2 目前山东省技能人才政策的优点和不足

 

　　

技能人才政策	规制性政策	规范性政策	文化认知政策
优点	提高技能人才的待遇，给予其经济支持；技能人才的生活得到改善；规范了劳动力的准入制度，从而肃清了劳动力市场	为技能人才的发展提供了可行性途径，如“企业订单、劳动力选单、培训机构列单、政府买单”四单式培养模式；开展了技能人才的多元评价体系试点；支持企业举办或者参与举办职业院校，充分利用了社会资源；	加强政策解读和舆论宣传等，重塑了社会的价值观，破除了部分文化认知的传统障碍
缺点	技能人才的社会地位有待继续提高；政策缺乏长效机制，技能人才无法参与单位利润分配，多数政策是一次性补贴；加班补贴、带薪休假等保障不到位；技能大赛赛项过于单一；技能人才的绩效考核与岗位晋升的关联性小	人才开发体系不健全：企业对于技能人才的培养多为岗前培训，没有形成制度化规范化的培训体系；技能人才多数只是做技术一线工作，无法参与管理，其职业生涯无法拓展；技能人才的评价应科学化、多元化，不应只采取考试等方法。	社会认可度依旧不高；技能人才对于政策了解不足；社会对于工匠精神并未深入人心。

 

　　通过表2可以看出，山东省的技能人才政策三个方面协同配合，已经在技能人才的培养方面取得不小的突破，例如技能人才的生活得到改善；规范了劳动力的准入制度，肃清了劳动力市场；开展了技能人才的多元评价体系试点；支持企业举办或者参与举办职业院校，充分利用了社会资源；重塑了社会的价值观，破除了部分文化认知的传统障碍。更值得一提的是，作为革命性变革的首个试点企业，山东省开泰集团首批企业自主评价的34名高级焊工已经获得鉴定机构的认可，山东省各地市就业、人才及技能人才等相关政策解读活动得到全社会的关注，营造了劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的社会氛围。但是技能人才在规制性政策、规范性政策和文化认知政策方面依旧存在不足，例如技能人才的保障政策缺乏长效机制，人才开发的体系不健全，企业对于技能人才的培养多为岗前培训，没有形成制度化规范化的培训体系，技能人才对于政策了解不足，社会对于技能人才的认同依旧不高。因此，山东省政府需要进一步根据政策的不足，规范健全、逐层细化技能人才政策，从规制性政策、规范性政策和文化认知政策三个维度多管齐下，打造新时代职业教育现代化样板。

 

 

　　山东省下一步计划从增强规制性政策的长效性和科学性、提高技能人才的培训体系制度化和市场化、提升技能人才政策宣传的人性化等方面，不断完善技能人才的成长环境，各个部门统筹兼顾，为技能人才的发展提供保障。

 

 

　　想要破除技能人才发展的瓶颈，不应只是简单的、一次性的提高技能人才的待遇，更应从技能人才的心理预期和社会的未来发展角度创新技能人才制度政策，建立技能人才发展的长效机制，避免改革浮于表面。因此应尽快修订《山东省职业教育条例》，加快通过法制化建设，破除体制机制障碍，提升职业教育治理体系和治理能力现代化水平，强化对各类人才市场运作的监督，保障技能人才在市场指导下良性健康发展。为提升技能人才的积极性，应鼓励和支持企业技能人才参与企业利润分配，入股企业，参与决策。同时为扩大技能人才的影响力，提高其社会地位，应清理对技术技能人才的歧视政策，克服“五唯”顽瘴痼疾。职业院校毕业生与普通高校毕业生在公务员招录、事业单位和国有企业招聘中，应享受同等待遇。为国家和山东经济社会发展作出突出贡献的技术技能人才，应推选在工会、团委、妇联等群团组织中兼任职务，积极推荐符合条件的技术技能人才作为党代会代表、人大代表、政协委员、团代会代表等的人选。对于加班补贴、带薪休假等保障不到位等现象也应尽快建立技术技能人才休疗养制度，定期组织休疗养活动。此外，应增强政策的科学性，政策的有效性需要时间的检验，技能人才政策的有效性同样应加入科学性来作为保障。因此技能人才政策的制定应考虑企业、高校、政府、技能人才等多方面的诉求，制定过程中应民主决策，拓宽咨询渠道，保障政策的科学性和合理性。

 

 

　　从规范性政策角度考虑，人才开发体系不健全的主要原因是企业、政府、学校、技能人才自身的责任没有细化和落实到位，也没有形成制度化的培训体系，造成规制性政策落实不到位，以及大量的资源浪费。因此，应以市场为指导，在政策法规的指导下分清政府和市场的作用，充分发挥市场的作用，推进高技能人才发展的市场化。例如完善技术技能人才职称评价机制，企业可自主评价其技能人才，将技能人才的考核作为企业绩效考核和职称晋级的重要指标和依据。同时考虑到企业技能人才的知识和技能是累积式，应做好技能人才的技术技能考评记录，探索技能人才成长的职业生涯，做到技能人才的发展有据可依，避免培训资源重复浪费。应探索名师带徒等的灵活培养模式，在技能人才内部优选导师、精选徒弟，通过结对子、明确责任、规范引导等方式建立比学赶超的传帮带人才培训模式。此外，政府应进一步整合人才培训力量，打破用人单位之间培训壁垒。建立企业技术技能人才的劳动力选单，培训机构买单，政府买单的制度化规范，建立联合型的培训体系，落实和细化企业、政府、劳动力、培训机构的责任，建立起区域内整合型的培训平台，依托区域内的职业院校或者培训机构，进一步提高培训的层次，保障技能人才培训的常态化、稳定和和制度化。

 

 

　　营造人人皆可成才、人人尽展其才的良好环境，让每个人都有人生出彩的机会是优化技能人才政策的根本所在。传统文化中对于技能人才的刻板印象应通过技能人才生存环境的改善、社会地位的提高、规制性规范性政策的保障等多个方面，久久为功，才会深入人心。因此，应更加深入地解读技能人才队伍建设、技能人才培养与使用等方面的相关政策文件，通过简单易懂的语言或者图片，借助新媒体微信微博等传播方式，迎合互联网时代信息接收者的需求，全方位的大力宣传国家在技能人才队伍建设的战略定位和重视程度，确保有意加入技能人才队伍的人员“读得懂政策、看得到前景”，引导社会摒弃传统的人才观、就业观。同时，应大加大对先进技能人才典型的宣传报道，打破往常“侧重于典型事迹荣誉报道”的形式，在宣传报道优秀技能人才重要作用和突出贡献的基础上，进一步深入剖析优秀技能人才的成长历程，着重宣传成才过程中个人付出因素与社会平台的助推作用，让社会看到技能人才的幸福感和获得感。同时学习德国在举办技能大赛时，赛场环绕着家长带小朋友观看的雀跃场面，我们也应“从娃娃抓起”，从学前教育、基础教育开始普及引导技能人才的荣耀和美丽，最终引导全社会普遍树立尊重劳动、尊重知识、尊重技术、尊重创新的观念。同时抓住社区这最后一公里，通过社区宣传栏和社区宣传活动推广和树立劳动最光荣、劳动最崇高、劳动最伟大、劳动最美丽的观念，树立依靠辛勤劳动、诚实劳动、创造性劳动开创美好未来的观念，形成“劳动光荣、技能宝贵、创造伟大”的社会氛围。

 

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　　[4]规划司.《中国制造2025》解读之一：中国制造2025，我国制造强国建设的宏伟蓝图[EB/OL]（2015-05-19）.http://news.fjsen.com/2015-05/19/ content_16107655.htm

 

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　　[8]王星.技能形成的社会建构[M]社会科学文献出版社，2014.11：100-105

 

　　Institutional policy research on the growth of skilled talents from the perspective of New Institutionalism ----Take the system policy of skilled talents in Shandong Province as an example

 

　　Shen  Qi

 

　　Abstract：With the new round of global industrial transfer and the upgrading of China's industrial structure, the demand of skilled talents for industrial development is increasingly urgent. From the perspective of new institutionalism, this paper analyzes the existing problems in the development of skilled talents in China from three aspects of regulatory elements, normative elements and cultural cognitive elements.To analyze how the policy of skilled talents in Shandong Province plans and break the barriers to the cultivation of skilled talents according to the new institutionalism theory system, promotes the development of skilled talents, and implement the joint efforts of the Ministry of education and Shandong Province on promoting the improvement of quality and excellence of the whole province and building a highland for the innovation and development of vocational education to create a model for the modernization of Vocational Education in the new era.

 

　　Key word:Skilled talents；New Institutionalism；Shandong Province；Vocational education