王福建：本科层次职业教育的政策演变及价值审视

　　作者简介

　　王福建（1975-），男，山东师范大学博士在读，研究员，山东省教育科学研究院，主要研究方向为职业教育、教育管理

　　职业教育作为与经济发展联系最为紧密的教育类型，是一个由不同层次和不同类型的办学机构组成的纵横贯通的有机整体。2019年2月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》和 《教育部、山东省关于整省推进 提质培优 建设职业教育创新发展高地的意见》把试行本科层次职业教育列为重大改革试点内容，这是完善国家职业教育制度体系的重大突破，也是完善职业教育制度体系的重要举措。本科层次职业教育在我国职业教育教育体系中具有“承上启下”的重要作用，是当前我国职业教育体系亟需完善和发展壮大的关键环节。

　　从我国职业教育的历史发展脉络来看，职业教育的发展壮大和人才培养层次的渐次提升，始终与我国经济社会发展对人才需求的结构相适应、与产业转型升级相契合，职业教育不断满足着我国科技进步和生产力方式改进的人力资源需要，满足着区域经济社会发展对高素质技术技能型人才的需要。我国本科层次职业教育作为职业教育体系中较高层次阶段，其发展历程既与我国经济社会的不同发展阶段相互促进，又明显受国家政策宏观调控的影响，呈现出很强的政策依赖性。本文本科层次职业教育的政策演变轨迹入手，对本科层次职业教育的内外价值进行探讨。

　　一、本科层次职业教育的政策演变

　　本科层次职业教育的政策演变与我国教育改革发展历程一样，受国家经济社会发展阶段特点和对人力资源素质结构的需求影响，历经初期摸索阶段、独立发展阶段和健全完善三个阶段。

　　1.本科层次职业教育的初期摸索阶段（1978—2005）

　　改革开放以来，我国职业教育的工作方针一直是“大力发展”。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）中首次提出“大力发展职业技术教育”。这项目标的提出，在当时有一个重要的战略支点，即“调整中等教育结构”。《决定》发布之后，国家对中等教育结构进行了战略性调整，在高中阶段教育，“职业高中”大量涌现。在此基础上，《决定》还提出了“积极发展高等职业技术院校，优先对口招收中等职业技术学校毕业生以及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员入学，逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”[]的远景目标，奠定了我国新时期职业教育战略布局的基础。

　　在1991年、2002年、2005年，国务院先后印发的三个职业教育文件所确定的工作方针均为“大力发展”。2001年，深圳职业技术学院就与广东技术师范学院联合举办四年制高等职业教育，试图打破职业教育专科层次办学的天花板，首开探索本科层次职业教育举办方式和路径的先河。但在2005年前，政府部门在教育政策中并未明确高职教育是一种类型，也未构建现代职业教育体系的顶层设计。

　　2.本科层次职业教育的独立发展阶段（2006—2014）

　　2006年，教育部印发《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》，提出“高等职业教育是高等教育的一个类型，培养面向生产、建设、服务和管理第一线需要的高技能人才”，并从九个方面就提高教育教学质量提出具体要求。该文件第一次明确提出高职是一种教育类型。此后，高职教育进入了“去普通本科化”的“独立”发展阶段，高职教育的类型特色逐渐突显。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）提出“到2020年形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系”。在《纲要》的指引下，2012年，教育部在江苏、浙江等省试点，主要以联合办学等非独立形式举办本科职教，不少地方也自主进行探索。

　　2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》第一次明确提出“探索发展本科层次职业教育”“努力建设中国特色职业教育体系”“到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系”“采取试点推动、示范引领等方式，引导一批普通本科高等院校向应用技术类型高等院校转型，重点举办本科职业教育”。同年，《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》指出“本科层次职业教育达到一定规模，系统构建从中职、专科、本科到专业学位研究生的培养体系”。由上可见，从2010年起，本科职教开始进入了政策设计，随后逐步落到实践中。

　　3.本科层次职业教育的健全完善阶段（2015—2020）

　　2015年，为贯彻落实国务院《意见》，教育部等三部门颁发《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，推动应用型本科与中等职业教育、专科层次高等职业教育有机衔接，建立衔接机制，将现代职业教育体系建设具体化、可操作。几年间，应用型本科院校实质上已成为发展本科层次职业教育的主要形式和载体，也成为现代职业教育体系建设的关键着力点。2017年，党的十九大报告明确指出要“完善职业教育和培训体系”。2018年，教育部办公厅发布教发厅函[2018]156号文件，决定开展本科层次职业院校改革试点，突破了普通高等职业院校原则上不得升格为普通本科院校的限制，可以先升格为“某某职业学院（本科）”，再批准设置为“某某职业技术大学”。

　　2019年2月，被喻为新时代职业教育改革蓝图的《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）再次强调“开展本科层次职业教育试点”，如此，本科职教进入了一个新的“独立”发展阶段，即独立民办本科高校单独举办本科职教的时代。2019年5月，国家教育部门公布全国首批本科层次职业教育试点院校更名结果，泉州职业技术大学、重庆机电职业技术大学、广东科技职业技术大学、南昌职业大学等15所专科层次的职业学校均由“学院”更名为“大学”。虽然这些专科学校升格成为本科学校，但均保留了“职业”二字，说明它们仍属于职业教育范畴，并以培养行业企业所需的技术型人才为主。山东省方面。2019年，教育部批准山东外国语职业学院（本科）更名为山东外国语职业技术大学，首批设置10个职业本科专业。和山东外国语职业学院一起更名的职业院校还有14家，都是从学院更名为“大学”，成为本科“职业大学”。有分析指出，本次高职升本出现了新的变化，教育部明确提出了“升格为本、科层次职业学校”，同时升本后名称均保留了“职业”二字，这在高职升本中从未出现。[]

　　二、本科层次职业教育的价值审视

　　本科层次职业教育既是本科教育中的职业教育类型教育又是职业教育中的本科层次教育，具有教育系统内完善现代职业教育体系和优化高等教育结构的内在价值，同时作为较高层次的职业教育类型教育，本科层次职业教育也具有满足受教育者多样化学习需求和提升我国人力资源素质的外在价值。

　　1.发展本科层次职业教育是完善现代职业教育体系的现实需要

　　现代职业教育体系是一个包涵各因素的有机整体，因素之间结合越大，系统就越稳定。[]王苏苏等（2014）学者在《发展我国高职本科教育势在必行》一文中提出，高职教育只有逐步包含高职专科、高职本科和高职研究生三个层次并日臻成熟才能成为“完整形态”的高等教育，才能形成完整的具有理论意义上的现代职业教育体系。[]当前我国的教育体制中，中等和专科层次职业教育毕业生想要升入本科层次继续学习，只能接受普通本科教育，且升学比例相当小。这种只接受普通教育生源、不输送职业教育生源的“终结性教育”违背了职业教育的内部发展规律，导致了进入职业教育就踏上升学无望“断头路”的认识观念产生，极大的挫伤一批对技术技能教育有兴趣、愿动手、敢创新、能创造的中学生接受职业教育的积极性。这种职业教育各层次之间彼此隔离的现状，既剥夺了受教育者成长和发展的权利，又大大降低了职业教育的吸引力，间接地导致职业教育学校招生困难、在校生流失等现象产生。

　　本科层次职业教育作为现代职业教育体系这一有机整体的一个重要教育层次，起着承上启下的重要作用，能够畅通职业教育学生的成长通道，并使职业教育形成完整的中学阶段、专科阶段、本科阶段、专业硕士阶段、专业博士阶段教育体系。在职业教育内部，由于本科层次职业教育的发展，打通了职业教育的内部层级，摆脱原有的低层次困境和普通教育偏向，可以有效预防专科层次职业教育学校在升格后脱离职业教育类型、在发展过程中迷失方向，从而导致专科断层、优质职业教育资源流失、技术技能型人才培养体系不完善不健全等问题的产生，为学生升学深造开辟适合的上升渠道。在职业教育外部，本科层次职业教育可以通过工学结合、校企合作、产教融合，紧扣国家经济社会和产业转型升级的需求，贴近学生实际和行业领域的素质要求培育高层次技术应用型人才，打牢大学生的技术技能基础，厚植行业企业创新创造底蕴和素养，激发学生的岗位成才和创新发展动力，为产业企业输送高素质劳动者和具有创新潜能的行业发展引领者，从而为学校赢得更好的社会声誉和发展环境，形成校企合作育人的良性互动循环。因此，加快发展本科层次职业教育，能够完善现代职业教育体系，畅通职业教育类型的人才成长路径，不断增强职业教育的凝聚力和吸引力。

　　因此，在我国经济体制、政治体制改革进一步深化和社会转型的大背景下，提升职业教育的办学层次逐渐成为教育改革的关键，是实现职业教育发展新目标的根本动力。2014年2月26日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加快发展现代职业教育，打通从中职、专科、本科到研究生的上升通道。这也对构建本科层次职业教育，完善现代职业教育体系，提出了内在动力需求。因此，可以说，发展本科层次职业教育是我国职业教育实现跨越式发展、提升办学质量的根本保证，它的发展符合国际教育的发展趋势，遵循了职业教育的内部发展规律。

　　2.发展本科层次职业教育是优化高等教育结构的应有之义

　　我国的高等教育发展，到1998年时在校大学生人数只有780万，占同龄人比例为9.8%，但自1999年高校扩招以来，高校每年都以40万人以上的速度递增，高等教育毛入学率快速上升，2002年我国高等教育毛入学率超过15%，2007、2010、2012、2016、2018年之间我国高等教育毛入学率分别达到23%、26.5%、30%、42.7%、48.1%，预测2019年将超过50%。国际上通常认为，高等教育毛入学率在15%以下时属于精英教育阶段，15%-50%为高等教育大众化阶段，50%以上为高等教育普及化阶段，我国高等教育的发展在短短20年间就从精英教育阶段经过大众化阶段进入普及化阶段，高校扩招使得数百万人享受到了接受高等教育的机会，有力地促进了我国人力资源开发水平的提升，推动了我国经济社会的持续快速发展及综合国力和国际竞争力的快速提高。

　　在教育规模大发展同时，我国高等教育越来越不能满足经济社会发展和人民群众的需求。可以说，我国大多高校依然在实施精英教育，高等教育的人才培养结构与人才市场需求结构不对应，高等教育结构亟待调整，全面提高应用型、技术型、复合型人才培养比重。[]随着我国经济社会的发展和产业的转型升级，复杂的社会和分化的经济市场显示出种类繁多的需求，这些需求恐怕是单独一种类型的高等教育机构所不能满足的，所以需要多样化的高等教育。[]而现实中伴随高等教育大规模的扩招，高等教育的投入却没有同步提高、跟不上高等教育规模扩张的步伐，高等教育资源短缺且利用率低严重制约了我国高等教育的健康发展。作为与经济社会发展联系最为紧密的职业教育，其校企合作、产教融合能够很好地调动企业重要办学主体作用，为教育提供教学所需要的设备、耗材和产业企业升级换代的最新生产线设施和工艺流程，有效弥补高等教育资源短缺的弊端。

　　因此，高等职业教育不仅要培养面向生产、建设、服务和管理一线的高技能人才，也需要本科职业教育培养高层次技术应用型人才。而且本科层次职业教育以其灵活开放的办学方式、广泛吸纳行业企业等社会资源、激活我国高等教育的市场资源配置作用等优势，将有助于提高高等教育资源的利用率，增强高等教育的办学活力，丰富高等教育类型，优化高等教育结构，促进我国高等教育的健康发展。

　　3.发展本科层次职业教育是满足受教育者多样化学习的有效路径

　　随着我国高等教育进入大众化教育阶段，社会和人民群众对高等教育的需求也变得多样化。王苏苏（2014）指出，随着高等教育大众化的实现，高职学生为寻求更高的职业发展空间，他们有接受更高层次职业教育的强烈愿望，我国应适度发展高职本科教育。[]钟云华（2011）认为，随着高等教育大众化的实现，高校毕业生数量增加，学历层次较低的高职毕业生面临失业的可能性增大，为寻求较为理想的工作，他们对接受更高层次的职业教育有着强烈愿望。[]作为高等教育自身，伴随国家大力发展高等教育的步伐，1998—2005年间增设本科院校191所，以满足更多群体接受高等教育的需要，但在实际发展过程中，一部分高职高专院校升格为本科院校后，其职业教育特色逐渐削弱，开始向普通本科教育靠拢，朝着学术型、综合型大学目标发展，导致我国本科院校同质化倾向严重，不能满足学生的多样化学习和发展需求。

　　随着人们生活质量的不断提高，人们的教育投入意识也逐渐增强，基于个人成长需求和职业发展需要，要追求更高水平的职业技能、提升自身的人生价值，这种更高层次的职业教育需求异常强烈。发展本科层次职业教育，突出其“职业”属性，为不同需求的学生提供具体思维学习、动作思维学习和逻辑思维学习的条件和机会，着重培养学生的技术技能素养和创新创造意识能力，可以极大程度地满足社会大部分人接受更高层次教育的需求，为禀赋不同、爱好不同、优势智能不同的人提供适合自我发展和实现自身价值的多样化路径。

　　4.发展本科层次职业教育是提升我国人力资源素质的必然选择

　　当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展要求经济发展方式的转变，要求提高资本使用效率和资本回报率，提高劳动生产率，尤其是需要提高TFP(全要素生产率)增长对经济的贡献率。我国社会经济发展和产业结构调整对高级应用型技术人才的需求大增，其中，对传统产业进行优化升级，需要一支升级的技术技能型人才队伍来支撑，尤其需要一批基础理论扎实、技术能力过强的高级技术人才，这一市场人才需求结构的变化必然引起高等教育结构的调整与优化。加快高新技术产业化发展，也亟需一大批高层次的技术应用、技术创新、技术管理、技术咨询的一线实践者。因技术水平的提高，对技术岗位的知识结构、技能水平都提出了更新、更高的要求，专科层次职业教育人才培养规格已不能完全满足这种客观需求，职业教育人才培养层次应相应提升。此外，提升人力资源素质，打造中国经济升级版，也要有升级版的劳动力结构与之相适应，而教育特别是职业教育却满足不了市场需求。据统计，截至2010年，我国技术工人1.12亿人，其中初级工占60%，中级技工占35%，高级工占3.5%，技师和高级技师占1.5%。[]大量的高级应用型技术人才缺口成为制约产业结构调整和技术结构升级的“瓶颈”。同时，我国高等教育大学毕业生“有效供给不足”和“无效供给过剩”的结构性矛盾现象也非常明显，一方面市场对应用型技术人才的需求得不到满足，用人单位抱怨高校毕业生“有学历无能力”、 “高知识低素质”、“眼高手低”，“用工荒”情况随之出现；另一方面高校毕业学生不能适应岗位工作需求，“毕业就失业、学业结束沦为无业”现象频发。为满足需求应对困难矛盾，我国高等职业教育向更高层次延伸是必然趋势，发展本科层次职业教育已势在必行。

　　中国教育学会会长钟秉林先生在中国—爱尔兰应用技术型教育创新发展高层对话会上的发言中指出“在产业的转轨升级过程中，面临着产业链整合、工艺流程改造、优化管理、技术创新等重大使命，要求职业教育培养出相应的人才能够担当这样的使命。这样的人才必须具备以下能力：一是可以解决高难度操作问题。二是完成技术革新和工艺流程改造。三是适应性强，可以适应日益普遍的岗位流动。以上因素共同作用的叠加效应，使以技能为主的职业教育已不能满足经济发展的需要，开展职业本科教育，培养更高层级、适应经济发展需要的知识技能型人才。”因此，发展本科层次职业教育，让学生在学校学会岗位必备的专业技能，到行业企业了解行业领域的发展趋势和先进技术技能，在接受职业教育过程中形成行业企业技术研发的意识和能力，真正实现高校毕业生毕业就上岗、上岗能胜任，使职业教育更好满足经济发展需要的职能得以充分实现。

　　总的来说，我国本科层次职业教育的发展是外部需求和内部需要共同作用的必然结果。但当前我国本科层次职业教育发展还处在探索阶段，它的发展尚存在许多困难和争议，如何对其全面客观的认识和定位，进行系统合理的规划，明确它的发展方向和实现途径，保证它的平稳发展，是当前现实而又重要的命题，还需要理论层面的深入探讨和实践过程中的不断探索。