崔发周：高职院校内部行政组织机构优化策略

      摘要：高水平专业群建设是技术技能人才供给侧一项重要的结构性改革，是推行现代学徒制培养模式的组织基础。高职院校内部管理能力薄弱突出表现在专业群组建内向化和职能管理部门过度行政化，并导致管理人员专业化程度低和管理组织僵化。服务对象专业化和课程教学专业化是专业组群的两种基本形式；对于为数众多的综合性高职院校而言，服务对象专业化是适合现代学徒制双主体培养模式的合理选择。按照稳中求进的原则，高职院校内部行政组织应重点加强研究发展和质量监控部门的功能，提升前馈控制水平。

关键词：高职院校；组织机构；组织功能；机构改革

 目前，关于高职院校专业组群方式的讨论，不仅涉及到了办学理念和服务方向问题，也涉及到了内部组织机构改革的重大问题。本文通过对高职院校内部行政机构典型问题的分析，提出了一些相应的改革对策。

01  高职院校内部行政组织机构优化面临的问题

高职院校内部组织机构存在的根本问题是未能将“高等性”特征与“职业性”特征融为一体；恰恰相反，一些高职院校兼备了中职学校和普通高校组织机构的缺点。当前，高职院校内部组织机构的主要缺陷包括：

1.专业教学组织构建方式趋于招生导向。由于目前公办高职院校的经费来源为“生均拨款”，导致部分高职院校以专业招生规模作为专业设置和院系设置的基本依据。由于公办高职院校人事制度的僵化，一些毕业生供给过剩专业的教师无法流动，进一步加大了专业结构调整的困难。

2.职能管理机构过度行政化。有效的管理机构应该是高水平专业群建设的服务机构，以提高专业建设的效率为基本目的。但是，由于目前政府主管部门直接干预较多，高职院校的内部行政职能部门设置采取了与政府部门相对应的方式，教务、学务、总务、财务、人事等部门在很大程度上要依据政府相关要求开展工作，失去了基本的服务职能和创新职能。

3.规划和评价职能薄弱。高职院校较为普遍地缺乏高度专业化的发展规划职能部门，许多学校发展规划职能名存实亡；另有一项调查表明，对高职院校内部管理积极评价度最低的就是“绩效考核评价制度”和“第三方监督评价制度”。“面多加水、水多加面”的粗放管理方式，在常规的招生、教学、后勤和学生管理等方面并没有太大的问题，但在涉及到教育信息化、教学诊断与改进、技术技能积累、社会服务能力提升和教师发展等方面，创新能力不足的弊端就暴露无遗。

4.行政职能部门协同性差。由于高职院校缺乏长远而明确的组织目标，导致部门之间协同性差，经常出现相互掣肘、推诿扯皮、自我中心的现象。例如，业务部门习惯上按照业务性质分类估算所需费用，而财务部门则要求所有部门按照经济科目进行经费预算；教学改革需要具有较强改革意识和实践经验的创新型教师，而人事部门则强调高学历，等等。部门之间的各自为政，进一步弱化和掩盖了总体规划和长远目标对学校发展的引领作用，在低水平上形成了一个较为稳定的组织生态。

5.非专业化的行政管理人员。许多高职院校将教学工作与教学管理工作相混淆，甚至错误地认为教学工作需要教学人员来管理、高技能人才培养需要高技能人才来管理，致使管理工作的专业化、科学化发展遇到重大阻力。尤其是在管理信息化的大背景下，一些人认为加大管理软件的投入就可以提高教学管理水平，在改革路径上陷入了工具主义的泥潭。

02  高职院校内部组织机构形式的选择

组织机构形式是指一个组织内部分工协作的基本方式，由组织规模和组织活动复杂程度等因素来决定。合理的组织机构形式是提高组织效率的关键，也是发挥组织机构优势的基础。在管理现代化的发展进程中，企业组织已经出现了直线制、职能制、直线-职能制、事业部制、矩阵制以及多维立体组织等基本形式，其中目前采用最多的是直线-职能制。在目前的高职院校中，一般都设有校级职能部门和二级教学院系；职能部门的设置大体相似，但由于服务面向和学校规模不同，对于专业教学组织形式出现了不同的探索。

（一）专业群组织机构

专业群组织是直接实现高职院校职能的基本单位，也是当前内部机构改革中的焦点。特别是在“双高”建设实践中，高职教育界围绕专业群建设的方式，形成了“以群建院”和“以院建群”两种不同的建设思路。这里从专业化分工的角度对专业群的组建方式做一些分析。

1.服务对象专业化方式。所谓“服务对象专业化”，是依据所服务的区域产业、行业和企业的实际需要，合理设置专业群组，形成岗位链与专业链、职业链与课程链的对接。这种方式的显著优点是以需定教，有利于提高毕业生就业质量；缺点是专业群组综合性强，专业跨度大，对教师和管理人员素质要求较高。当前，许多高职院校对“以群建院”存在畏惧心理，主要原因就是尚未形成有效的管理系统，特别是院系和专业层面缺乏规划、协调和评价的管理职能。

2.教学内容专业化方式。所谓“教学内容专业化”，就是依据不同专业教学资源的共享程度，合理组建专业群组，按照教学内容的类别实现教学人员的专业化分工。这种方式的显著优点是组织简单，便于操作，适合多数高职院校的管理水平和教学水平，适合大规模的人才培养；缺点是未能充分考虑外部的人才需求和双主体协同的需要，培养质量和就业质量难以有效提升。行业性高职院校服务产业领域较为单一，专业与产业对接度较高，按照课程专业化组建专业群有利于提高课程共享程度和资源利用效率。

（二）学校整体组织机构形式

目前，在高职院校行政管理机构改革中，具有两种较为典型的改革思路：一是强调管理重心下移，扩大二级院系管理职权；二是强化校级管理职能部门的顶层设计功能，为专业发展构建良好平台。从高职院校当前改革与发展的实际来看，组织机构设置可以采取以下几种现实选择。

1.直线-职能制。这种形式充分考虑了管理因素的复杂性和教育教学活动的高效性，既强调校级管理职能部门的规划和协调作用，又强调二级学院的执行力，较为适合目前大多数高职院校的发展水平。在高职院校办学实践中，采用直线-职能制组织形式需要消除两种弊端：一是将专业群视作教学管理职能部门的下属机构，将专业群和二级学院作为单纯的“教学单位”；二是条块分割，各个职能部门不能发挥协同作用，造成二级学院疲于应付。克服这种弊端的基本途径是通过联席工作会议统一布置工作，防止各个职能部门单独下达工作任务。

2.二级学院制。当高职院校规模较大、综合性较强，专业群组之间独立性较强时，采用类似集团公司中“事业部制”的管理组织形式是恰当的选择。这种方式在遵循总体办学方向的前提下，将二级学院作为相对独立的办学实体，与企业联合共建，既发挥了专业群组织的积极性，又加强了校企之间的联系；随着办学规模的不断扩大，整所学校就会变成一个职业教育集团。但是，这种方式对专业群自身的管理能力和高职院校规划、协调和评价能力提出了很高的要求，简单地权力下放可能会造成办学活动的失控和教学质量的下滑，甚至会出现专业群之间恶性竞争、损害社会利益的现象。

3.矩阵型组织。矩阵型组织形式是在传统的直线-职能制基础上，根据需要在重点领域组织实施专项计划，解决发展中存在的少数薄弱环节和重点问题。项目组是一种临时性的工作机构，根据需要在全校范围内筹集资源，带有“突击队”和“大会战”的性质。需要注意的是，重大建设和改革项目应该在全校范围内配置资源，一般应该避免由一个二级单位单独承担重大项目。

（三）专业群与校级管理职能机构的协同

传统的高职院校常常模仿普通高校的办学模式，专业结构主要依据学校内部条件决定，专业设置较为稳定，教学工作和各项管理工作都形成了常规，遇到的问题一般都有可供遵循的惯例，管理组织机构处于一种僵化状态，整项人才培养工作也变成了一种封闭系统；管理部门与教学部门之间形成了一种“指挥”关系，而不是“服务”关系。专业群的组建，主要依据产业发展需要调整专业结构，人才培养成为一种开放系统，要求教学创新、技术创新与管理创新伴随进行。专业群是高职院校与产业对接的实体，管理职能部门则是产业需求的预测者、专业结构的设计者、办学资源的配置者和办学效果的评估者。比如，位于临港地区的高职院校需要开发轮机工程技术专业，规划部门需要预测轮机技术人才的需求规模和基本规格，为制定招生计划和人才培养方案提供依据；人事管理部门需要设计该专业的教师结构，为该专业配备数量充足的教师；设备管理部门需要调研相关实训设备的来源和产品结构，为专业建设创造实训条件；质量监督部门需要制订相应的毕业生追踪办法，等等。

03  高职院校内部组织机构的优化策略

组织机构优化的最终目的是提升专业设置与产业发展、教学过程与生产过程的对接程度，提高办学资源配置和利用效率，形成高职院校的管理特色。在实践过程中，需要防止出现因循守旧和盲目行动两种倾向。

（一）强制性政策与诱致性政策相结合

首先，高职院校应该按照政策规定强制性地设置学术委员会等机构，保障师生合法权益，体现以人民为中心的办学思想；其次，高职院校应积极探索混合所有制办学模式，构建理事会、董事会等法人治理结构，重点实现专业结构与产业结构的吻合。

（二）全面推进与重点突破相结合

由于目前我国高职院校治理水平较低，特别是管理职能部门人员专业化水平差距很大，应充分考虑组织优化的渐进性。在组织机构优化的过程中，应该全面梳理和分析存在问题，剖析成因，按照难易程度和重要程度对所有问题进行分类排序。当前，专业带头人和管理职能部门人员的管理能力及专业化水平是影响高职院校发展的最关键因素。

（三）反馈控制与前馈控制相结合

构建反馈控制与前馈控制相结合的人才培养质量监控体系，是高职院校内部管理机构优化中的一项重点内容。前馈控制并不是等问题发生后再采取矫正措施，而是通过遇见未来结果而发现方案中的缺陷，及时修正方案，努力实现防患于未然。前馈控制通常由规划和研究部门实施，是高职院校管理水平提升的重要标志，也是实现教学组织服务对象专业化的基本条件。

（四）转变理念与创新机制相结合

完善高职院校内部行政组织结构，打破僵化状态，需要从转变思想观念和工作思路入手。如果一味地眼睛向内，就可能不顾社会利益和学生利益采用成本最低化的专业组织方式和功能简单化的管理组织方式。为了形成组织机构优化的动力机制和监督机制，高职院校需要在组织机构建设上形成闭环机制。

（五）上层组织与下层组织相结合

实行“二级管理”需要有完善的改革方案和前提条件，如果学校整体管理水平较低，实行二级管理就可能造成更大的混乱。完善的二级管理需要具备两个基本条件：一是学校制定了科学的发展规划，并具有强有力的研发职能部门，对改革方案进行了充分的科学论证；二是二级实体单位具有较强的管理能力，能够有效地发挥第二级管理职能。

（六）守正与创新相结合

在长期的改革发展中，高职院校专业群已经积累了大量的成功经验，需要总结、归纳和继承。比如，通过建设职教集团形成跨界的管理组织，通过现代学徒制委员会形成专兼结合的教学组织，等等。但是，由于新一代信息技术应用带来的企业转型升级，高职院校的组织机构又必须进行适应性调整。

04  结论

1.当前许多高职院校内部行政组织机构处于一种僵化状态，不适应新一代信息技术驱动下企业转型升级的需要。高职院校内部行政组织机构的显著缺陷是：专业教学组织注重内部教学过程的经济性，而忽视外部服务的有效性；学校职能部门过度行政化和政府附属化，规划、协调和评估职能缺失严重；职能部门之间协同性差，处于“1+1<2”的状态。

2.专业组群可以采用服务对象专业化和课程教学专业化两种基本方式。服务对象专业化组群方式有利于专业与产业的对接，构建起适合现代学徒制人才培养模式的双元教学团队和企业实训基地。目前高职院校一般宜采用直线-职能制组织结构形式，辅以临时性的重点项目机构；随着改革的不断深入和规模的逐步扩大，可采用相对独立的二级学院管理模式，构建紧密型的职业教育集团。

3.高职院校内部组织机构的优化应采用强制性政策与诱致性政策相结合、全面推进与重点突破相结合、反馈控制与前馈控制相结合、转变理念与创新机制相结合、上层组织与下层组织相结合、守正与创新相结合的策略，重点强化研发和规划职能，保证人才培养质量的不断提升。

作者简介：崔发周（1963-），河北曲阳人，唐山工业职业技术学院二级教授，高职教育研究所所长，研究方向为职业教育改革。