我国职业教育立法的改革取向——以发达国家职业教育立法为参照

 

　　职业教育的改革与发展是一项复杂的系统工程，如何科学、有效地推动这项工程的开展与实施，发展职业教育的“抓手”应从何处发力，是职业教育改革的决策者和实施者需审慎面对的重要议题。在这个问题上，西方发达国家借助立法手段推动职业教育健康快速发展的历史经验，为我国提供了可资借鉴的思路。实际上，职业教育立法体系建设的滞后已经对我国职业教育事业的发展产生了严重负面影响。近年来，包括职业教育界在内的社会各方始终在呼吁加快完善我国的职业教育法律体系，而国家立法机构围绕相关职业教育立法改革也进行了长期调研。那么，在完善我国职业教育立法体系的大方向已经确立的前提下，职业教育立法改革应本着什么样的目标和宗旨？结合发达国家职业教育的立法经验，我们应对明确我国职业教育立法改革的价值取向做出更进一步的思考。

 

 

　　社会地位低下、公众认可度不高是职业教育长期以来面临的一个令人无奈但却又不争的现实。尽管长期以来各级政府和社会各界都曾反复呼吁应彻底改变职业教育备受忽视的局面、从根本上确立和提高职业教育的社会地位，但遗憾的是，受诸多因素制约，特别是在根深蒂固的传统观念的影响下，职业教育社会地位低下的境况至今仍未有显著改善。社会对职业院校的认可度明显低于普通院校，即便是在普通高校毕业生就业难度逐年加大、甚至出现“毕业即失业”的情况下，人们仍然不愿选择到有着更好就业前景的职业院校求学。各级各类职业院校长久以来面临的招生难的窘境至今无法打破。以北京为例，据统计，“2015年北京中考录取率达97％，其中中专、技校、职业高中和五年制高职等职技类学校招生计划30638人，录取17033人，仅完成55.6％”。对绝大多数职业院校来说，无法招到足够多的学生已经成为制约其发展的最大瓶颈。显而易见的是，在社会地位得不到认可与保障、学生入学意愿长期走低的情况下，职业教育的发展只能是一句空话。

 

　　实际上，职业教育社会地位低下甚至遭受鄙弃的现象绝非我国所仅有，纵观世界各国职业教育的发展历程，几乎都曾面临过或者正在面临着这样的困境。即便是欧美职业教育发达国家，也大都经历过类似过程。在英国，具有浓厚古典色彩的人文教育长期处于优势地位，即便在近代工业兴起、职业人才需求日趋旺盛的情况下，英国的主流教育仍顽固地将职业教育排斥在外，无论是大学还是文法学校都自视为“进入上流社会的阶梯，而不是学习职业技能的场所”，“大多数教师和学生对职业课程毫无兴趣”，职业教育的生存和发展空间被严重压缩。甚至在进入20世纪之后，仍有人对职业教育抱有严重偏见，认为职业教育是“‘次等教育产品’，是专门为工人阶层的孩子提供低劣教育的地方”。除英国外，德国、法国、美国的职业教育机构在历史上也长期无法与所谓“正统学校”相抗衡，如德国的多科技术学院在19世纪获得博士授予权后，德国大学的教授们却坚持用德语而非传统的拉丁语称呼多科技术学院的博士头衔，以此显示多科技术学院在地位上低于大学。美国在1862年颁布《莫雷尔法案》后，以服务农工、培养实用技术人才为特征的赠地学院开始兴起，然而当农工学院的学生在毕业典礼上讲述他们所从事的“灌溉和排水”、“马脚、牛脚和它们的疾病”等研究工作时，听众却深不以为然，并将其蔑称为“放牛娃学院”。

 

　　传统观念的偏见、社会地位的低下成为制约职业教育发展的首要因素。为了改变这种状况，近代以来西方各国普遍采取了种种举措，其中以立法形式确立职业教育的社会地位进而引导和鼓励青少年接受职业教育是最有效的措施之一。

 

　　在英国，1889年议会颁布《技术教育法》（1891年进行了修订），法案明确了政府对职业教育所负的管理责任，决定组建专门机构管理技术教育。有关规定向社会明确无误地传递了政府重视和发展职业教育的立场，并有力地推动了19世纪末以城市大学和多科技术学院为代表的高等职业教育的勃兴。在中等职业教育领域，二战后英国的技术中学和现代中学作为中等职业教育的实施载体能够取得和文法中学同等的法律地位，这与1944年《巴特勒教育法》有关将职业教育纳入到正式公共教育体系的规定也有着直接的因果关系。在高等职业教育领域，1992年英国通过颁布《继续与高等教育法》，将原有的多科技术学院全部更名为大学，以此“消除多科技术学院与大学在学位授予、教学和科研经费渠道方面的区别”，避免学生在申请接受高等教育时把“多科技术学院作为次于大学的第二选择”。尽管这其中不无妥协的成分存在，但毕竟体现了政府在借助立法渠道提高高等职业教育地位方面所做的努力。

 

　　在德国，二战以来，为了改变职业学校地位低下、不受重视的局面，鼓励和引导青少年接受职业教育，联邦政府相继颁布了《手工业条例》（1953年）、《青少年劳动保护法》（1960年）、《职业教育法》（1969年）、《职业教育促进法》（1982年）等法案。这些法案为确保职业教育成为青少年必须接受、乐于接受的教育环节提供了重要保障，如相关法案规定，青年人在进入职业生涯前必须到正规职业院校接受职业训练，在完成国家认可的职业教育之后，毕业生享有与普通中学毕业生同等的接受高等教育的权利，国家对接受职业训练的学生给予特殊的权益保护。此外，法案还为成年人接受职业训练开辟了多种渠道。借助上述系列法案，职业教育获得了不弱于普通教育的社会地位，对青少年学生和成人的吸引力也大大增强。据统计，2012年德国有近143万名青少年学生在职业教育系统中学习，在25-64岁的成年人群中，也有42%的人接受了不同形式的职业训练。这从一个侧面反映出职业教育在德国的普及和受欢迎程度。

 

　　除英、德两国外，法国的《阿斯蒂埃法》（1919年）、美国的《史密斯-休斯法》（1917年）、日本的《产业教育振兴法》（1951年）等诸多职业教育法案对明确、提高和保障职业教育在各国的社会地位均起到了重要影响。及至现当代，西方国家在相关立法过程中仍然高度重视对职业教育地位的保障问题，极力扭转职业教育社会地位低下、不受人重视的局面，如瑞士在2004年新颁布的《职业教育法》中明确规定，小学生自“小学二年级就要学习各种手工课程，养成劳动兴趣和习惯。从初中二年级开始，学校要对学生进行系统的职业指导。在这样的环境下，没有人会因为选择了职业教育而感到低人一等”。可以说，立法在保障职业教育地位方面的作用和实际效果已经得到发达国家的普遍验证，也是被其长期沿用的常见做法。

 

　　发达国家的上述经验，值得我国吸收借鉴。当然，这并不是说我国的职业教育立法没有对确保职业教育地位做出相应的规定，实际上，我国在1996年颁布实施的《职业教育法》中，也对职业教育的地位和作用进行了界定，如明确把职业教育界定为“国家教育事业的重要组成部分”，提出职业教育是“促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径”。然而与发达国家相比，我国职业教育立法有关职业教育地位的规定更多停留在文本宣誓上，缺乏更为有效的法律体系支撑。换言之，国家和政府对职业教育的重视和扶持应得到更为明确和更具实践指导意义的体现与保障。作为应对，在我国《职业教育法》修订和职业教育法律体系的完善过程中，应以更为明确的法律语言充分反映职业教育的经济功能、社会功能、文化功能以及人的发展功能，特别是“明确职业教育在建设人力资源强国、构建终身教育体系、建设学习型社会、促进经济和社会发展、提升国民基本素质、提高产业和产品质量水平中的地位和作用”。只有通过明确的法律规定，再辅以具体的实施举措，才能够逐渐引导民众转变忽视、轻视职业教育的陈旧观念，真正使职业教育成为民众必须接受且乐于接受的教育环节，为职业教育的健康发展提供动力。

 

 

　　职业教育事业的发展需要充足的物质保障特别是经费支持，而在现代社会，立法显然是为职业教育提供物质基础最有效的手段。然而具体到我国来看，我国的职业教育立法有关经费保障的规定却显得十分薄弱。例如，虽然我国《职业教育法》在第四章“职业教育的保障条件”中也围绕职业教育的经费保障等问题做出了若干规定，不过细读文本却会发现有关规定大多以“应当”、“鼓励”、“可以”、“适当”等模糊性措辞进行表述。对于中央和各级政府在各类职业教育经费的分担方面应承担多大比例，以及职业教育经费的拨付标准、期限、增长速度和比例等关键性内容，法案没有给出具有确定性和可操作性的表述。除《职业教育法》外，各省级政府制定的职业教育相关实施细则在经费和物质保障问题上的也大都有着类似的情况。这种关于职业教育经费的立法的模糊性特征，在很大程度上会影响到实践中法案的执行力度，并直接导致我国的职业教育事业发展的物质基础缺乏有效保障。2014年教育部财务机构有关负责人就曾表示：“从投入总量上看，职业教育国家财政性经费投入与同阶段普通教育相比仍明显偏低。生均总经费和生均公共财政预算教育经费中，中职与普通高中大体相当，高职仅为普通本科的一半。”职业教育经费短缺的严重程度由此可见一斑。

 

　　将我国的职业教育立法与发达国家的职业教育立法加以对照，可以明显发现两者在有关职业教育经费保障的规定方面存在巨大差异。在西方国家，职业教育相关立法的核心内容之一就是为职业教育规定明确的经费渠道和拨付额度。如英国于1889年颁布的《技术教育法》即授权部分地方议会征收“一便士税”用于发展职业教育，次年颁布的《地方税收法》也提出允许地方政府从税收中提取公共基金以支持职业教育发展。日本在1894年颁布的《实业教育国库补助法》明确规定了中央政府在职业教育经费拨付方面的具体责任和详细数额，要求国库每年支出15万日元用于发展职业教育。在法国，根据1919年《阿斯蒂埃法》的规定，政府于1925年开始“向公司和企业征收学徒税，税费标准定为公司薪资总额的0.2%，用于发展职业学校和设立职业课程，为职业培训计划提供资金支持”。

 

　　美国的职业教育立法对经费的关注程度更高、保障力度更大，甚至从一定意义上说，经费问题成为美国职业教育立法的核心内容。以1917年颁布的《史密斯-休斯法案》为例，该法案最关键的内容即是规定了联邦政府职业教育拨款的数额和用途，如规定自1918年起联邦每年为各州提供100万美元，用于支付相关领域职业教育教师的工资，同时明确拨款额度应逐年增长，到1926年增至300万美元。在此以后，美国各个时期制定的职业教育法案也都毫无例外的将经费问题摆在立法最重要的位置上予以明确，如1929年颁布的《乔治-里德法》规定：“从1929年开始，联邦政府连续四年对农业、家庭经济的职业教育每年拨款150万美元。”1934年颁布的《乔治-埃泽法》要求“美国政府在三年内，每年拨款300万美元资助农业、家庭经济、贸易和工业教育”，1936年制定的《乔治-狄恩法》进一步将政府用于支持农业、工业、贸易、家庭教育的年度经费拨付额度提升到1400万美元。借助明确的立法，美国职业教育的发展获得了充足的物质保障，为20世纪美国职业教育的持续繁荣奠定了坚实基础。

 

　　鉴于职业教育立法在确保职业教育经费方面所起的不可替代的重要作用，在当前我国职业教育面临大发展的历史时期，完善职业教育立法体系，必须坚持体现立法在为职业教育发展提供物质保障特别是经费支撑方面的作用。具体而言，我国在修订《职业教育法》和构建职业教育法律体系的过程中，必须以立法形式明确职业教育经费保障的责任主体（如各级政府、社会团体、企事业单位、个人等），以及不同主体具体承担的责任份额。在当前我国的教育经费管理体制下，职业教育立法一方面要明确政府在为职业教育提供经费保障方面的主体责任，另一方面还要进一步明确政府用于支持职业教育发展的年度经费数额，甚至可将政府的职业教育拨款具体到年度数额及增长比例等细微环节，避免为有关主体规避职业教育责任留下模糊的法律空间。

 

 

　　权责明确是有效立法的基本原则之一。就职业教育立法而言，由于职业教育是一项涉及政府和社会各方的综合性事业，因此有效的职业教育立法必须明确利益相关方在这项事业中所应承担的义务和需要分担的责任。不过，如果以此作为衡量标准，那么我国现行的职业教育立法则存在严重缺憾。例如，《职业教育法》中虽然规定了国家、各级人民政府、行业组织和企事业组织等均负有发展职业教育的责任，但这种责任具体体现在哪些方面？不同主体所承担责任的法律边界何在？涉及多个主体的交叉性责任如何分担？对这些关键性内容《职业教育法》却没有做出明确界定。特别是有关职业教育经费保障的法律条文显得过于模糊，缺乏刚性约束，仅从一般层面上规约了政府和相关主体为职业教育提供经费的责任，如对于各级政府的经费责任，《职业教育法》仅提出各级政府机构拨付的职业教育经费“应当”逐年增长，“可以”安排一定比例的教育附加费用于发展职业教育。类似规定对于各级政府需承担多大比例的责任、这种责任在实践中如何落实等细节，并没有没有给出更加明确和具有实践指导意义的答案。

 

　　在我国的立法体系中，一般而言，由全国人大制定出具体法案（母法）之后，国务院会以“实施细则”或“实施办法”的形式出台相应的配套法规，这些法规中往往会对母法中较为模糊的内容进行系统、详细的解释，以指导法案的具体实施，并与母法一起构建起较为完整的立法体系。但遗憾的是，我国自1996年颁布《职业教育法》之后，国务院一直没有出台相应的配套法规，母法中的模糊性内容也因此没有得到更为明确的解释和说明。职业教育立法对职业教育法律责任的模糊性表述，在很大程度上导致对发展职业教育负有直接责任的法律主体在实践中对如何落实责任无所适从，甚至以此为由刻意回避责任。这种局面显然不利于提升职业教育经费保障的效度和力度。

 

　　与我国相比，发达国家的职业教育立法大都具有典型的确定性特征，有关立法对职业教育的参与主体、所应承担的责任及责任分担比例等内容的规定明确、清晰，因此在实施过程中具有极强的可操作性。如1951年日本颁布的《产业教育振兴法》明确规定了中央和地方两级政府在发展职业教育方面所负有的具体责任，同时发布了政府对职业教育进行财政补助的详细实施方案。由于法案清晰、确切，便于执行和操作，因此在法案颁布当年，政府就编列了高达6.66亿日元的职业教育补助预算。加拿大在1960年实施的《技术和职业训练支持法》规定“联邦政府在10年内出资8亿加元，同时要求各省也相应拿出配套资金（联邦政府资金占75%、省级政府出资25%）用于技术和职业培训”。1984年美国颁布的《卡尔·D. 帕金斯职业教育法》规定联邦政府每年为各州提供8.353亿美元的拨款（实施期限为1985-1989年），用于支持各州发展职业教育，“同时该法还为州职业教育支持项目、成人培训、在培训和就业项目等分别下拨了一定数量的资金”。在澳大利亚，为明确私营企业的职业教育责任，政府于1990年颁布了《培训保障法》，规定年收入超过22.6万澳元的私营企业，每年需按比例列支员工培训经费，标准为年度员工工资预算的1.5%。法案颁布后，澳大利亚私营企业列支的职业培训经费得到有效保障，据统计：“1990-1991年度大约有97%的雇主落实了上述规定，雇主用于职业培训的共支约36亿澳元，约占其年度所雇员工工资总额的2.6%。”从上述各国的职业教育立法可以明显感觉到，在职业教育的责任分担方面，各国的法律界定均体现出强烈的确定性特征，这种确定性保证了职业教育的责任主体对所应承担的责任有清晰的认识，从而有效阻断了规避法律责任的空间，显著提高了职业教育经费的保障力度。

 

　　参照发达国家职业教育立法的确定性特征，我国在职业教育立法改革进程中，必须有意识地强调立法的确定性原则，不仅应明确职业教育的责任主体，而且须对相关责任主体（包括中央和各级人民政府、行业组织和企事业单位、职业学校等）所应承担的具体责任、实践途径与方法等做出更加清晰的界定，尤其应避免使用诸如“可以”“适当”“因地制宜”“根据实际需要”等缺乏强制性和明确性的用语，使职业教育立法真正成为具有可操作性和现实指导性的法律依据，从源头规避职业教育权责不清的风险，为职业教育的健康发展提供有效的法律支撑。

 

 

　　职业教育是一项追求可持续发展的事业，作为职业教育事业保障体系的重要组成部分，职业教育立法也必须结合职业教育的发展趋势不断进行修订、完善和充实，以体现职业教育立法的连续性和系统性特征。立法的连续性特征是指，职业教育立法应是一个动态的过程，在职业教育发展的不同历史阶段，应该有与之相应的立法为其提供法律依据和保障。换言之，职业教育立法绝非一劳永逸，也不可能“毕其功于一役”，必须与时俱进、持续更新和完善。立法的系统性特征是指，职业教育立法工作的目标应该是构建一个完备的法律体系，该体系的基础是作为职业教育基本法的《职业教育法》，以及据此由国务院制定的相关实施细则，此外，该体系还应包括与职业教育相关的单行法、专项法、部门法和由各省级政府制定的相应实施细则等配套法案，通过系统性的职业教育立法体系，确保职业教育的不同层次、不同领域均应受到相应的立法保护，以此最大限度地扩大职业教育立法的覆盖领域。

 

　　就职业教育立法的连续性和系统性而言，发达国家为我们提供了良好的范例。在素以双元制职业教育著称的德国，为凸显各级政府和企业的职业教育责任，在二战之后，联邦德国相继颁布了一系列专门法案（包括法案的修订案），如《手工业条例》（1953年）、《职业教育法》（1969年）、《职业教育促进法》（1981年）以及2005年制定的新《职业教育法》。在此期间，政府还颁布了与职业教育相关的其他法规，如1960年的《青少年劳动保护法》明确了青少年所享有的接受职业教育的权利，1972年的《企业基本法》对企业在组织职业教育、学徒培训等方面所承担的权利和义务做了详细界定。半个多世纪以来持续性的立法活动为德国职业教育构建起较为完备的法律保障体系，从不同层次、不同角度确保了职业教育的健康与可持续发展。

 

　　在美国，以持续立法保障职业教育发展是自19世纪以来即形成的重要传统。进入20世纪后，职业教育立法活动进入高峰期，仅20世纪前20年就陆续颁布了《亚当斯法》（1906年）、《纳尔逊法》（1907年）、《戴维斯法》（1907年）、《佩奇法》（1912年）、《史密斯-利弗法》（1914年）、《史密斯-休斯法》（1917年）、《史密斯-席尔斯法》（1918年）、《史密斯-费斯法》（1920年）等大量与职业教育有密切关系的法案。在二战结束后的多半个世纪里，伴随着职业教育发展需求的旺盛，美国相关的职业教育立法活动更为频繁，相继颁布了《乔治-巴登法》（1946年）、《职业教育法》（1963年颁布，1968、1976年修订）、《生计教育法》（1974年）、《生计教育激励法》（1977年）、《卡尔·D. 帕金斯职业教育法》（1984年颁布，1990、1998、2006年修订）等多部产生深远影响的职业教育专门法案。此外，20世纪80年代以来，美国还颁布了多部职业教育相关法案，其中较为典型的是旨在推动人力资源开发的法案，如《工作培训合作法》（1982年）、《从学校到工作机会法》（1982年）、《劳动力投资法》（1998年）等。尽管这些相关法与前述专门法对职业教育关注的侧重点各有不同，但其立法精神是一致的，共同为美国的职业教育构建起了一个庞大而有效的法律保障体系。而且，这些法案“围绕不同时期和不同领域职业教育发展的内在需要做出了明确、详细和富有针对性的法律规定，在构建起完整、连续的立法体系的同时，也极大促成了职业教育的全面和持续发展，使不同层次的职业教育均具有了相应的法律支持”。

 

　　与发达国家相比，我国的职业教育立法在连续性和系统性方面还有较大差距。在立法的连续性方面，试举一例：我国的职业教育基本法——《职业教育法》自1996年颁布以来的近20年间，没有经过任何修订。尽管早在2008年，教育部就主持启动了《职业教育法》的修订准备工作，全国人大也组织政府部门代表、法律专家、教育界特别是职业教育界人士展开了持续而密集的修法调研活动，直至2015年全国“两会”期间，仍有代表、委员极力呼吁：“《职业教育法》于1996年颁布实施至今，已与现代职业教育发展不相适应，到了修改的时候了。”但究竟何时能够完成修法至今仍未可知。职业教育立法连续性的缺失对职业教育事业发展带来的负面影响是显而易见的。近20年来，我国经济社会发展日新月异，而职业教育是教育领域中对外部环境变化感知最为敏感的部分，在经济发展模式快速转型、产业结构迅速更新的背景下，职业教育亟需借助立法支持开展全方位改革，以顺应变化了的外部环境，为自身赢得更多的社会支持和更大的发展空间。但职业教育立法工作的滞后，特别是作为职业教育基本法的《职业教育法》的修订工作的缓慢进展，不能不说已在很大程度上严重制约了职业教育事业的健康发展。

 

　　在立法的系统性方面，1996年《职业教育法》颁布之后，一方面，国务院至今未按照我国的立法惯例为之制定相应的实施细则或配套文件，各省级政府虽然大都制定了各自的实施条例，但由于缺乏国家层面的宏观指导，因此各省的相关规定在体例、内容等方面有明显差异，落实到执行层面也力度不一。另一方面，尽管有关国家机关从部门需求出发制订了与职业教育相关的法规、文件，如1996年劳动部制定的《企业职工培训条例》、2005年国务院发布的《关于大力发展职工教育的决定》、2006年中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于进一步加强高技能人才工作的意见》、2006年财政部等七部委联合下发的《关于企业职工教育经费提取与使用管理的意见》等，但在目前我国的行政管理体系下，由部门制定或发布的法规、文件的执行往往也存在条块分割的弊病，难以和《职业教育法》以及各省级政府颁布的相关实施细则或管理办法形成一个内在完整的法律体系。

 

　　职业教育立法连续性和系统性的欠缺，在很大程度上制约了其推动和促进职业教育发展职能的有效实现。从改革职业教育立法、完善职业教育法律体系的现实需求出发，我国职业教育立法改革应切实加快如下三方面工作：第一，全国人大应积极推进和加速完成《职业教育法》的修订，在系统考察职业教育事业发展内外部现实需求的基础上，推出一部能够切实满足现代职业教育体系建设需要、全面反映职业教育发展趋势、有效确保和提升职业教育社会地位，以及具有显著确定性、延伸性和普遍性特征的职业教育基本法；第二，在《职业教育法》修订过程中，国务院同步开展职业教育法实施细则的制定工作，并在把握职业教育法立法精神的基础上，引导省级政府对各自的实施细则和配套法规加以修订、完善，使之责权关系更加明确、贯彻执行更具可操作性；第三，由全国人大、国务院统一组织对现有涉及职业教育的国家性和中央部门性法律、法规、政策、文件进行统筹规范，通过完善职业教育立法体系，逐步改变职业教育管理体制分散、政策执行政出多头、责任和保障主体模糊的局面，从而实现职业教育法律责任的全覆盖，“使职业教育的各个层次、各个领域、各个环节都有法可依、有法能依，为职业教育的健康、科学和可持续发展提供更为扎实的立法支撑”。

 

　　在日益强调法治化的现代社会，立法已经成为社会活动走向规范的基本依据和保证。对职业教育而言，科学、完备的立法更是其健康发展的可靠保障，发达国家职业教育的发展历程已为此结论提供了无可辩驳的事实依据。对我国而言，职业教育立法改革、构建完善的职业教育立法体系的紧迫性已得到社会各界的普遍认可。当然，这是一项浩大的系统工程，而本文所提及职业教育立法的上述四个价值取向仅仅是对该工程走向的初步研判，我国职业教育立法的完善将有赖于每一个职业教育工作者和政府及立法机构的共同努力与集体智慧。