雷世平 姜群英：混合所有制职业院校法人治理结构

 

 

　　委托代理理论是现代企业理论的重要组成部分，它的产生和发展曾对促进企业管理机制的转变和发展做出了重大的贡献，并为解决企业内部治理问题提供了分析框架。委托代理理论可以为我们深入解读混合所有制职业院校法人治理结构提供一个新的视角。

 

　　（一）委托代理理论的基本思想

 

　　委托代理理论其渊源可追溯到亚当·斯密，他最早发现股份制公司中存在委托代理关系。亚当·斯密在《国富论》中指出：“股份公司中的经理人员使用别人而不是自己的钱财，不可能期望他们会有像私人公司合伙人那样的觉悟性去管理企业。”现代经典委托代理理论起源于20世纪40年代。早在1932年，伯利和米恩斯等人提出“两权分离”，认为企业所有者兼具经营者的做法存在很大弊端，倡导所有权和经营权分离，企业所有者可保留剩余索取权，而将其经营权利让渡。1973年，罗斯最早提出现代意义上的委托代理关系的概念，“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生了。”1976年，杰森和麦克林进一步指出，委托代理关系是指一种契约，根据这个契约，一个或多个行为主体指定雇用另一些行为主体为其提供服务，并根据其提供的数量和质量支付相应报酬。1985年，普拉特和泽克豪瑟简化了委托代理关系，认为只要信息出现非对称性，一个人必须依赖另一个人的行动，那么委托代理关系便产生了。委托代理关系“可以一切组织，存在于一切合作活动中”。1987年，哈特认为，委托代理关系产生于“专业化”，“专业化”产生了一大批具有专业知识与技能的代理人，代理人以其相对优势而代表委托人行使被委托的权力。与此同时，当一些经济学家开始深入“黑箱”内部，研究企业内的信息不对称和激励的问题，委托代理理论开始日趋成熟。

 

　　总结不同时期相关学者的表述，我们可以把委托代理理论的基本观点概括为如下四个方面：（1）委托代理关系是一种信息非对称契约关系。代理人以其专业技能与业务经营所拥有的私人信息优势，直接控制并经营企业；委托人由于其专业技能、知识和精力不足，加之已经授权代理人，则不便过多干预代理人工作。（2）由于委托人和代理人目标函数不一致以及双方信息不对称，代理人在实际经营过程中可能从自身利益出发，采取某些机会主义行为，降低自身风险，并使自身效用最大化。而且由于同样原因，双方都可能存在欺诈等不道德甚至违法行为，其监控类似行为的成本大于收益。（3）要实现委托人的预期效用，不仅取决于代理人的行动，而且委托人在契约中的制度供给、彼此的承诺、相互信任、激励约束机制及监督制度安排等因素，也将发挥至关重要的作用。（4）设计一种能更好地协调委托人与代理人之间关系的契约，以避免道德风险，消除逆向选择，促使代理人为委托人利益最大化服务，是解决委托代理关系问题的关键，也是委托代理理论的核心。

 

　　（二）基于委托代理理论的混合所有制职业院校法人治理结构

 

　　委托代理理论是法人治理理论中的重要议题，其核心内容在于如何选择代理人和激励代理人。随着对各类组织内部产权关系以及对委托代理机制研究的深入，如何激励作为主要代理人之一的经营者，使其个人目标和组织目标相一致，便成为一个重要的课题。委托代理关系在现代经济社会各个领域中广泛存在。委托代理理论不仅受到经济学的高度关注，在社会其他领域中也得到了广泛应用。

 

　　混合所有制职业院校虽然和企业（公司）不一样，但其内部明显存在着委托代理关系，并且呈现出如下与纯经济学意义上委托代理关系相同的特点：（1）混合所有制职业院校是指其资本构成由国有资本、集体资本、非公有资本等交叉与融合形态的职业院校。与一般意义上的职业院校相比，混合所有制职业院校最大的特点或最本质的属性是“混合”，即不同所有制性质产权结构的多元化。由于产权结构的多元化，这种交叉融合形态的职业院校必须是基于纯经济意义上的契约关系而存在。（2）与纯粹的公办职业院校相比，混合所有制职业院校的本质变化在于由单一所有制向混合所有制的变化，这种变化必将使其产权关系出现所有权分散与教育经营权集中的特征。这种教育经营权集中不是集中在资本所有者手中，而是集中在职业化的教育专家（或校长及其集体）手中。教育经营权（或称办学权）集中的实质就是把分散在不同所有者手中的教育经营权分离出来，集中到职业化的教育专家手中。资本所有者与职业化的教育经营者之间的关系就是一种信息不完全对称的委托代理关系。（3）在混合所有制职业院校的委托代理关系契约中，混合所有制职业院校的构成主体（实际出资的产权主体）非常复杂。就职业教育领域而言，可能有职业院校个体、职业院校联合体、职教集团和职业院校中的二级学院等；就非职业教育领域来说，有国企、私企、外资、三资企业、科研机构、政府机构、民间金融、基金会、社会团体与个体等。不同资本所有者（亦即出资者）以及职业化的教育经营者都有自己的利益诉求，这种诉求彼此之间会存在一定的利益冲突，如何平衡各自的利益关系，需要有一个既能激励、又能约束各方的制度安排。而基于决策、执行、监督、激励于一体的法人治理结构的制度供给，不仅可以为职业化的教育专家市场的形成和发展提供制度条件，而且能促使混合所有制职业院校建立合理的治理结构，规范混合所有制职业院校的办学行为，提高办学效率，更好地保证不同投资主体各方面利益的实现。

 

 

　　利益相关者理论的研究内容涉及管理学、经济学、伦理学和社会学等诸多学科领域，已经成为现代西方企业战略管理研究的重要领域和分析工具，被视为企业的构成要素并已经纳入广义的企业管理范畴。借助利益相关者理论深入分析、解读混合所有制职业院校中的直接利益相关者，可以为我们构建混合所有制职业院校法人治理结构及其具体模式提供有益的借鉴。

 

　　（一）利益相关者理论的基本思想

 

　　利益相关者理论缘起于公司的社会责任之争。1929年，美国通用电气公司的一位经理在就职演说中提到“不仅股东，而且雇员、顾客和广大公众都在公司中有一种利益”，其演讲中所反映出的思想被多德认为是现代意义上“利益相关者”思想的雏形。20世纪60年代，在美国、英国等长期奉行外部控制型公司治理模式的国家中，随着对“公司治理理论”的质疑和批判，利益相关者理论逐步产生并迅速发展起来。20世纪80年代中期，围绕“谁是企业的所有者，谁拥有企业的所有权”，形成了两种不同的理论：一种认为，投入实物资本的股东承担了企业的剩余风险，理所当然成为企业剩余索取权与剩余控制权的享有者，即“股东中心理论”；另一种认为，包括股东在内的所有利益相关者都对企业的生存和发展注入了投资，也分担了企业的一定经营风险，因而都应拥有企业的所有权，即“利益相关者理论”。弗里曼和克拉克森对利益相关者理论的完善和推广发展做出了突出贡献。之后的布莱尔和多纳德逊的研究极大地推动了利益相关者理论的发展，而米切尔根据各大学者对利益相关者的27种定义所提出的“米切尔评分法”则成为了当今研究和运用利益相关者理论的工具性方法。

 

　　利益相关者理论是在对“股东中心理论”的质疑中创新和发展起来的，其核心观点有三个方面：（1）利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的人，不仅包括股东、债权人、雇员、供应商和顾客等直接影响企业活动的主体，还包括公众、社区、环境和媒体等间接影响企业活动的团体与个人。但目前，大多数学者倾向于将利益相关者界定为那些与企业有一定的关系，并在企业中进行了一定的专用性投资的人。也就是特指那些在公司中投入了专用性资产的人，主要包括债权人、股东、政府、客户、管理人员、员工和供应商等。并非所有与公司利益相关的人都能称作利益相关者。（2）企业是所有相关利益方之间的一系列多边契约，相关利益方作为契约的主体，可以是管理者、雇员、顾客和供应商等多种主体。每一种契约参与者都向公司提供了特殊资源，当然享有平等谈判的权利，这样才能确保契约多方主体的利益受到保护。（3）任何一个公司的发展都离不开各利益相关者的投入或参与，企业追求的不仅仅是某些主体的个体利益，而是利益相关者的整体利益。公司治理的作用不仅包括调节股东与经理层的关系，大股东与中小股东的关系，还应该包括调节股东和其他利益相关者的作用，如债权人利益和社区利益的保护等。公司治理的主旨就是要综合平衡各个利益相关者的利益要求，在保护各利益相关者利益的前提下，实现公司价值的最大化。

 

　　（二）基于利益相关理论的混合所有制职业院校法人治理结构

 

　　利益相关者理论是治理理论的重要基础，西方学者对公司治理的研究也更多着眼于利益相关者视角。利益相关者理论的研究打破了委托代理的框架，推动了公司治理理念的变化和公司治理结构的变化，公司治理主体多元化呈现趋势，公司治理形式也由原始的单边治理演进成了双边治理、三边治理和利益相关者共同治理。人们不再将公司治理问题局限于所有者与管理者之间的委托代理关系，而是进一步认识到，公司治理是由各利益相关者组成的一个系统，这就使我们对公司治理问题的综合性和复杂性有了进一步的认识和理解。

 

　　利益相关者共同治理无疑存在于混合所有制职业院校之中，并成为我们解读混合所有制职业院校法人治理结构的重要工具。混合所有制职业院校是一个不同利益相关者所组成的结合体，由于其整体上属于非营利组织的属性，它既具有与企业和公办职业院校的利益相关者的共性，也具有不同于企业和公办职业院校的特点。（1）由于产权结构的多元化及其构成主体的复杂性，影响混合所有制职业院校整体目标实现的人或主体很多，但这些人或主体不能都成为利益相关者，真正能成为利益相关者的是对混合所有职业院校有专用性投资，或直接影响混合所有制职业院校整体目标实现的人或主体，它包括政府、企业、科研院所、社会团体或个人、教师、学生和家长等。（2）混合所有制职业院校是利益相关者参与的一系列契约的联结，利益相关者包括股东（政府、企业、科研院所、社会团体或个人等）、职业化的教育经营者（校长及其集体）、以及教学活动的双方即教师和学生等。各利益相关者的投入或师生的参与是学校赖以存在和发展的基础，利益相关者的整体利益是学校的终极追求。学校的生存和发展与这些利益相关者息息相关，他们监督和制约学校的运作，为学校分担了经营风险，付出了经营活动代价，学校的经营决策既受他们的约束，也必须兼顾他们的利益。出资者将自己所拥有的资源投入到学校，同时，也就拥有了不同的学校所有权。（3）混合所有制职业院校产权结构的多元化，客观上要求将利益相关者纳入学校的法人治理结构体系中，这样有利于防止“内部人控制”现象，形成决策、执行、监督三者权力制衡的现代法人治理结构，降低学校“代理成本”，扩大学校办学效益（尤其是社会效益）；有利于对学校各利益相关者利益形成保护，激励他们为学校长远建设和发展而努力；同时，还有利于改变公办或民办职业院校中管理者或出资者一统天下的固有观念，树立起利益相关者对于学校的权利意识，强化学校对利益相关者的义务观念和社会责任感。

 

 

　　权力制衡理论作为政治学的重要组成部分，是人类进入民主社会之后的一大杰作，它强调通过权力来制约权力，确保权力在运行中的正常、廉洁、有序和高效，并且使国家各部分权力在运行中保持总体平衡，达到防止权力滥用的目的。权力制衡理论作为法人治理结构的思想基础，同样可以帮助我们分析、解读混合所有制职业院校法人治理结构。

 

　　（一）权力制衡理论的基本思想

 

　　权力制衡理论的萌芽可以追溯至古希腊哲学家柏拉图。他通过对斯巴达和雅典两个政体形式的分析，提出了一种兼具君主制与民主制的混合政体。亚里士多德继承柏拉图混合政体思想，指出混合政体的两层含义，并提出了“三权配合”，形成了“三权分立”原则的雏形。古罗马的波里比阿继承了亚里士多德混合政体的思想，并通过对罗马和希腊城邦的比较研究，第一次明确地提出了三种国家权力机构之间相互制衡的思想。中世纪的权力是以王权与教权关系为主的二元权力化体系，即政权与教权各自独立、互相平衡，并相互制约，形成各自相对稳定的控制领域。米兰大主教安布罗斯首先在理论上为教会谋求独立于国家控制的权利，并对教会和国家的关系作出了较为清晰的界定。圣·奥古斯丁继承并进一步发展了安布罗斯教权与王权关系的思想，对教会与国家之间的关系作出了系统论述，提出“上帝之城”和“世人之城”可以等同于人间的一种社会组织。教皇格拉修斯一世进一步论述了教会和国家关系，以“双剑论”理论系统清晰地阐述了二元权力观体系，为中世纪的政教关系奠定了教义基础。现代权力制衡权力理论的奠基者是孟德斯鸠，他在1748年《论法的精神》一书中提出了著名的“三权分立”学说。他认为：“司法、立法、行政这三种权力必须分开，而不能，不应该彼此合并。假如这三种权力集中在一个人和一个机构，那么一切完了。”这就是著名的三权分立制衡理论。

 

　　权力制衡理论作为近代资产阶级革命的产物，它已成为一种民主政治的法治原则。孟德斯鸠与其他思想家们将权力制衡理论归结为三个基本思想：（1）权力制衡制度反映了公共权力运行过程的客观规律。孟德斯鸠认为，自由只存在于权力不被滥用的国家，但是拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验。“有权力的人们使用权力，一直到遇到有界限的地方才会休止。”（2）任何权力都是一把“双刃剑”，掌权者都希望自己的权力得到无限的延伸，因此，权力一旦失去制约时，权力运行者人性中的原恶——任性、贪婪、懒惰等就往往会发作。换句话说，不受约束的权力必会走向专职、独裁，产生腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。（3）如果要对权力进行约束，必须由权力来担此重任。在民主政治中，权力制衡是权力约束最主要的形式。权利约束与权力监督不同，权力监督只是一种从属性的权力约束。权力监督中的权力，是一种外在的权力，它最多只能起到事后的作用。同时，由于监督权本身也是一种权力，它也必须受到监督，于是就会产生“谁来监督监督权的行使”的问题。这种监督无限累加的怪圈，是传统监督制度永远不能从根本上克服腐败的根源。而权力制衡中的权力则是一种内在的权力，在权力制衡中，其每一个主体既是权力的行使者又是权力的制约者，也就是说，权力的行使者不仅约束着其他权力，而且也同时受到其他权力的约束。

 

　　（二）基于权力制衡理论的混合所有制职业院校法人治理结构

 

　　权力制衡理论从反封建专制统治的角度提出来，并已经发展为资产阶级的一套治国理念。随着公司制度的出现，人们逐渐把权力制衡理论应用于公司治理制度中。公司法人治理结构的显著特征是法人各机构之间的权力制衡，而权力制衡的显著特征是分权与制衡，也就是说用权力来制约权力。当今时代，不论是在国外，还是在国内，任何一个现代公司要完善公司内部治理结构都不可能绕过公司权力制衡机制，健全公司权力制衡机制，可以说是完善公司内部治理结构不可逾越的核心问题之一。

 

　　我国混合所有制职业院校属于法人范畴，权力制衡理论同样适用于混合所有制职业院校法人的治理。由于委托代理关系的存在，为保护出资者（股东）的利益，必须在混合所有制职业院校内部构建一种权力配置、权力制衡以及权力运营的机制或组织结构，并通过这种机制或组织结构形成一整套制度安排。这种制度安排应包含决策、执行、监督三个方面的四层权力制衡关系：（1）所有者（或股东会）和教育经营者的委托受托关系两权分离，所有者授权教育经营者从事教育经营活动。为保证两者分权明确，所有者或股东会只行使所有权，教育经营者享有教育经营权。为使教育经营者不仅享有权力，还必须承担教育经营责任，实现教育经营权利与义务的对等，形成权责制衡关系，必须按照学校章程以契约方式对二者的委托和受托责任关系予以明确规定。（2）所有者（或股东会）和监事会（或监督机关）的委托受托责任关系。所有者或股东会授权监事会从事监督活动，监事会有代表所有者或股东会对经营者或其集体进行监督的权力。与这种权力相对称，监事会必须对经营者的行为是否符合所有者或股东的利益进行监督。二者的委托和受托责任关系也必须按照学校章程以契约方式予以明确规定。（3）监事会（或监督机关）与教育经营者的监督与被监督的关系。监事会受所有者或股东的委托对教育经营者进行监督，监事会享有监督权，教育经营者必须接受监督。二者的监督与被监督关系也必须以契约方式规定。（4）董事会和职业化的校长及其集体的经营决策与执行关系。董事会和职业化的校长及其集体都是教育经营者集体的构成要素，但是，由于执行经营分权，董事会拥有决策权，校长或其集体拥有执行权。两个主体的权责如何划分，二者如何互制约以及各自的权责结构是否对称等关键问题，也必须在学校章程及有关契约中予以明确规定。这就需要在学校内部权力制衡机制方面加以设计，对各方利益主体的权力加以监控，尽量使学校权力机关各方处于均衡态势，保护和实现各方的合理权利，达到学校权力制衡，从而进一步完善学校的内部治理结构，降低成本，平衡各方主体之间的利益冲突关系，促进学校的持续健康发展。